您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

关于抢劫罪的几点思考/葛利江

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 17:11:48  浏览:8948   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
关于抢劫罪的几点思考

葛利江


抢劫罪是一种严重侵犯人身权利、财产权利的犯罪,历来为我国刑法重点打击。现实生活中,常见多发,且情形复杂。《刑法》第263条对此作了一个较具体的规定。但由于立法对文字简明性、概括性的要求,使得法条不可能明确而全面地表述所有实际情形。对于抢劫罪的许多方面,历来多有讨论,而对于搞公安工作的同志来讲,罪与非罪,因为涉及是否需要立案、采取侦察措施、提请逮捕、起诉等问题,因而是个首要问题。本文试选择几个对定罪有着重要影响且有争议的问题加以讨论,以期对实际工作有所裨益。
一,社会危害性是判断罪与非罪的根本标准
严重的社会危害性是犯罪的本质特征。一种行为之所以成为犯罪且受到刑罚的惩罚,其根本原因是这一种行为严重侵犯了刑法所保护的社会关系。犯罪构成是社会危害性的外在法律体现。前者是第一层次的概念,后者是第二层次的概念。一般地,行为如果符合犯罪构成,那么这一行为的社会危害性就达到犯罪行为的社会危害程度,这一行为就构成犯罪,具有刑罚应罚性。但实际情形并不总是这样简单。犯罪构成要件只不过是从纷繁芜杂的实际犯罪情形中概括、归纳出来的,是决定犯罪行为社会危害性的主要方面,并非全部。许多不为犯罪构成所包括的方面,诸如犯罪的动机、情势的需求(如国家根据社会治安形式的变化在不同时候采取从重或从轻的刑事政策)、实际情形的变化(如投机倒把行为在计划经济年代与市场经济年代罪与非罪的变化)等等方面都会影响行为在特定条件下的社会危害性。有许多行为,从犯罪构成要件上看,是完全具备的,但一旦综合考虑行为的方方面面,其社会危害性就减低而不够刑罚标准。正是考虑到这一情形的实际存在,为了尽可能准确到做到罪刑相适应,保证刑罚预防目的的实现,《刑法》在总则第十三条赋与执法者自由酌量的权力:“......但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”实际工作中,我们往往只顾及行为是否具备抢劫罪的犯罪构成要件而不综合考虑行为社会危害性的大小,因而出现许多不妥的地方。如:
因为抢劫罪是一种严重侵犯人身权、财产权的犯罪,因此《刑法》没有象盗窃罪一样对财物数额作出要求,而且年满14周岁以上的公民都可成为犯罪主体。司法实践中,对一些青少年,甚至是刚满14周岁的在校生,以轻微的暴力行为(如打几个耳光,踹几脚)向同学索要几元钱的行为,一律以抢劫罪刑拘、逮捕、起诉。从犯罪构成角度看,这样的行为无疑是符合抢劫罪的构成要件的,但正如上文所述,相对于社会危害性来讲,犯罪构成只是一个第二层次的概念。司法部门在执法过程中,不但要分析这些特殊情况是否符合抢劫罪的犯罪构成,还应 根据一般的社会常识及公众心理,分析这样一些行为的社会危害性程度是否达到或接近抢劫罪的社会危害性。抢劫罪的最低刑期是三年有期徒刑,如果类似本文列举的这样的行为都以抢劫罪定罪判刑,笔者以为,无论是从对青少年犯罪以教育为主,惩罚为辅这个刑事政策角度,还是从刑罚追求罪刑相适应,以期达到预防目的这个角度讲,都是不妥的。而且,虽然在刑法分则里面,没有对抢劫罪的财物数额作出一个下限规定,但刑法总则第九条关于罪与非罪的规定,无疑对刑法分则是有指导意义和法律束缚力的。当然,对于某些所抢财物数额虽小但手段较严重的行为,则是依法应予严惩的。抢劫罪侵犯的是公民人身权和财产权。只有对这两种权利的侵害程度的综合,才能说明某行为的社会危害性程度。
二,暴力手段的下限问题。
与“财物数额不是抢劫罪成立的必备要件”这一共识相反,理论和司法实践中,对于暴力行为的上下限问题,各人理解不一。暴力行为的上限即“以暴力手段实施抢劫致人死亡”是否包括 故意杀人,这个问题经过一段时期的争论后,基本上已经形成共识:如果行为人把故意杀人作为当场劫取财物的一种手段行为,则以抢劫罪而非故意杀人罪定罪判刑。但对于暴力程度的下限问题,学者文章论述不多,实际工作的同志往往没有一个明确的认识。前苏联、日本、北朝鲜等国都明确规定暴力行为的程度必须达到“危及被害人生命与健康”或“足以抑制被害人的反抗”等程度(1)。但无论是这些国家,还是对此法无明文规定的中国,理论界是存有不同见解的。笔者认为,不应规定暴力程度的下限,理由如下:
1 抢劫罪既侵犯了公民的财产权,又侵犯了公民的人身权。两种权利的被侵害程度对于说明某一抢劫行为的社会危害性程度而言,具有相等的意义。认为财物数额可以没有下限而暴力程度需要下限,这是没有道理的。
2 以暴力劫财的本质特征是:以暴力为手段行为,意图使被害人不敢、不能或不知反抗,从而达到当场劫财的目的。只要行为人主观上意图以此暴力行为达到当场取财的目的,而且客观上实施了暴力劫财行为,就符合抢劫的本质特征,而不问这一暴力是否足以危害生命、健康或足以抑制他人的反抗。而且每个被害人的身体状况都是不同的。有些时候,较重的暴力行为不一定能危及生命、健康或足以抑制被害人的反抗,而有些时候较轻的暴力却能够做到。如果认为暴力程度一定要有所谓的下限,那么,前者不成立抢劫罪而后者成立,这显然是荒唐的。
3 轻微的暴力劫财与胁迫劫财的社会危害性相当。胁迫的暴力内容,不管有多严重,它毕竟只是一种现实可能性,末造成实然的人身伤害结果。轻微暴力虽然程度轻微,但毕竟已造成实然的伤害结果。从这个意义上讲,哪怕最轻微的暴力行为都要比胁迫行为的社会危害性大。前者定性为抢劫,而后者不定为抢劫,没有道理。
4 从实际操作情况看,如果承认暴力程度下限的存在,则因为"轻微暴力"是一个极其模糊的概念,易造成执法者理解不一,而导致执法混乱。
当然,在理解“暴力程度没有下限”的时候,跟理解“财物数额没有下限”一样,除了考察这两者本身,还应综合这两者来判断行为社会危害性的大小。
三 不作为的胁迫与暗示的胁迫劫动财是否构成抢劫罪。
对于胁迫的传统理解,如暴力一样都是一种积极作为。但不作为同样可以成立胁迫。实际情形中,也常常存在通过不作为的胁迫当场取财的情形。主要有如下三种情况:
1 因自然力或被害人自身原因,被害人处于人身危险状态,有法定救助义务的人以不救相要挟,意图取财。如当班医生对于生命垂危的病人以不救护相要挟,要求病人或其家属亲友当场交付财物。
2 因行为人的原因使被害人处于人身危险状态,行为人以不救助要挟取财。这种情况又有两种表现:A 行为人主观上一开始就计划好以此为手段劫财,客观上积极实施某种行为使被害人人身处于危险状态,然后以不作为相要挟,这实际上是一种作为的要挟。B 行为人的行为使被害人处于人身危险状态后(如行为人把一盲人带上独木桥),临时起意,以不救助要挟图财。
3 因自然力或被害人自身原因,补害人处于危险状态,无法定义务的人以不救助要胁取财。
除了第三种情况,因为行为人不存在法定救助义务,无义务则无犯罪,其要挟取财行为属于道德、政纪 、党纪而非刑法调整范围,所得财物应作不当得利返还之外,前两者情况笔者认为应定为抢劫罪。理由如下:
1 对胁迫的传统理解并不能作为司法实践的法律根据。只有现行法条规定才是定罪判刑的唯一法律根据。行为有作为与不作为之分,胁迫便有作为的胁迫与不作为的胁迫之分。法条并没有明确否定不作为的胁迫,如果只因实际上并不具有法律效力的传统理解,便排除法条并不明确排除的不作为胁迫,这是于法不符的。
2 不作为的胁迫劫财具有与作为的胁迫劫财相当的甚至是更为严重的社会危害性。譬如医生对一生命垂危病人实施手术,在开膛剖腹之后,突然以不继续手术要挟取财。病人在此种情况下,生命已危在旦夕。医生的这一种不作为已严重危及了该病人的生命安全。其家属亲友百般无奈之下,奉以钱财,公民的财产权又受到侵犯。该医生此种行为所造成的社会危害性难道低于虽以暴力相威胁,但并末造成实然性人身伤害后果的作为胁迫劫财吗?
3 以不作为的胁迫当场取财之所以成立抢劫,最关键的原因是完全符合抢劫罪的本质特征。实践中,往往对上文所举例子定为间接故意的杀人或索贿等罪。都没有准确反映出此种犯罪行为对公民财产权与人身权双重客体的侵害以及不作为的胁迫与当场劫财之间手段与目的的内在联系。因此定性都不准确。
对胁迫的另一个一般理解是胁迫方式的明示性,如行为人以语言明确表示暴力内容并要求被害人交出财物。但暗示的胁迫取财是否构成抢劫呢?笔者以为,这需要分情况不同对待:
1 行为人以暗示胁迫当场取财,而被胁迫人并未交付财物。这一种情况,要么是行为人暗示手段不足以传达胁迫内容,要么就是虽然暗示手段足以传达胁迫内容,但因为对被害人产生的精神控制不足以达到令其不敢不交出财物的程度。这两种情况,虽然都符合抢劫罪的本质特征,但因为对被害人的人身权与财产权所造成的危害都较轻微,以不定抢劫罪为妥。当然,如果行为人的暗示胁迫手段较为严重,尽管被害人并未交付财物,也应以抢劫罪论处。
2 行为人以暗示胁迫意图当场取财,而被害人因精神恐惧而当场交付财物,笔者以为,应以抢劫罪论处,理由如下:
1 胁迫劫财是行为人通过胁迫手段,使被害人产生精神恐惧而不敢反抗,当场交付财物的行为。刑法条文并没有排除暗示胁迫手段的存在。行为人主观上存在抢劫故意,客观上实施暗示的胁迫手段,而且从被害人交付财物这一情节来看,这一种暗示的胁迫手段对被害人产生的精神强制已达到使其不敢反抗而当场交付财物的程度。因此,完全符合胁迫劫财的本质特征。
2 明示跟暗示,只不过是胁迫内容的方式不同。"暗示"只是相对于"明示"来讲。行为人以劫财为目的,而且达到了这一目的,那 么,这一种"暗示"无论如何,都是足以传达暴力威胁内容的。因此,暗示跟明示,实际上并无本质区别。
3 从实际情形看,存在大量的以暗示胁迫劫财的方式。笔者在办案中碰到过这样的案例:以曾某为首的五人团伙,经常在温岭市泽国镇对外地打工者敲诈勒索,暴力抢劫。某日,曾某等人看到江西籍小工李某,曾某提出"抢点钱用用"。团伙五人遂一言不发上前围住李某。李某知道曾某等人向来敲诈,抢劫,无恶不作,也知道曾某等人此次的用意,因惧怕招其殴打,只好拿出五十元钱交于曾某,遂得以解围。此案温岭市检察院认为不构成犯罪,不批准逮捕。笔者认为不妥。如果类似这样的暗示胁迫劫财都得不到处理,公民的财产权和人身权权就得不到有效保障。而且有些狡猾的犯罪分子还会钻法律的空子,千方百计变明示的胁迫为暗示的胁迫,借以逃脱打击。
4值得一提的是新《刑法》在第二百六十七条第二款作出新规定:携带凶器抢夺的,依照本法第二百六十三条的规定(即抢劫罪)定罪处罚。在制订本条时,就有人提出异议,认为在实施抢夺罪中,仅仅由于行为人携带凶器,即便没有使用甚至没有出示,就转而以抢劫罪定罪处罚,混淆了抢劫罪与抢夺罪的实质界限。但立法者考虑到,携带凶器抢夺,较之一般的抢夺罪,具有更为严重的社会危害性。而且,这类犯罪案件为数不少,有时的确难以区分行为人携带的凶器是否对被害人构成了胁迫(2)———这里,立法者就考虑到行为人携带的凶器虽然在某些时候没有使用或者出示,但有可能对被害人造成暗示性的胁迫。而且司法实践中,行为人可能借助这一种暗示性来否认其抢劫故意,而司法人员又极难认定。因此,为了从重打击这样一类犯罪,新《刑法》增设了此规定。这从一个侧面反映了立法者承认暗示性胁迫抢劫存在的立法意图。
四,不动产及财产性利益能否成为抢劫罪对象
传统的理解和司法实践中普遍的看法,认为抢劫罪中财物不包括不动产及财产性利益。把不动产(如房屋)排除在抢劫罪对象之外,是有一定道理的。因为正如上文论述的,抢劫行为社会危害性程度是这一行为对人身权与财产权侵害的综合。侵占不动产相对于侵占动产来讲,不动产因其本身特征(不可移动),其财产权恢复是轻而易举的。因此,这一种行为与抢劫动产的社会危害性相差悬殊。实际情形中,以暴力、胁迫或其它方法非法侵占不动产这样的案例是少之又少。对这一类少之又少的情形作立法规定,这样的法律形同虚设,并无多大意义。而且,实践中偶而出现严重暴力侵占不动产的案件,亦可以故意伤害,故意杀人等罪名加以惩戒,所以,把不动产排除在抢劫罪对象之外,是有一定道理的。但不加分析地把财产性利益(如债权、服务报酬等)一概排除在外,笔者认为不妥。理由如下:
1 司法实践中,对于法无明文规定的情形,仅仅按传统做法而无法理及法律 依据定罪判刑,是没有说服力的。这样的案例:甲乘坐 的出租车到达目的地后,为拒付十元车费,遂拿出一把水果刀抵住司机的脖子威胁道:还不快走,我一刀捅死你。司机因害怕而驾车离开。在类似这样的案件中,甲拒付的车费就是一种财产性利益。与甲用刀抵住司机 的脖子并从其口袋里掏出十元钱这样的情形相比,两者的行为本质与社会危害性并无多大差异。
2 对这一类法无明文规定而又存在争议的问题,对于我们搞实际工作的同志来讲,最关键的是准确把握立法者的立法原意。如何把握呢?从宏观角度讲,要以立法精神为指导。因为抢劫是一种严重侵犯人身与财产权的犯罪。古今中外的立法都是从重打击的,从原则角度讲,“法律是一个有机的整体,每一个法律条文中的每一个词语都是存在于这个条文和整部法律之中的,具有内在的逻辑联系"(3)。从民法角度看,财物包括动产、不动产及财产性利益。从刑法角度看,我们可以从其它财产型犯罪(如盗窃罪)关于盗窃对象的一些规定来推断对"财物"的理解。刑法第二百六十五条:以牟利为目的,盗接他人通信线路,复制他人电信码号或者明知是盗接、复制的电信设备设施而使用的,依照本法第二百六十四条的规定(盗窃罪)定罪处罚 。这一法条,明确表明了立法者对财物的理解:民法上财物包括财产性利益的观点亦适用于刑法。司法实践中,盗窃他人不加密码的存折,我们亦是作为盗窃罪来处理的。实际上,银行存折并不是一种动产,而是持有人对于银行的一种债权体现,是一种财产性利益。同样是财产型犯罪,对二百六十三条(抢劫罪)与对二百六十四条(盗窃罪)的犯罪对象作出两个不同的理解,这是不符号法律内在的逻辑联系的。从理解立法原意的具体方法角度讲,扩张理解是一个重要的方法。“例如,推土机从严格意义上讲并不是交通工具,因此,一般而言,如果在生产作业中违章驾驶推土机,造成重大危害结果的,应是重大责任事故罪,而不是交通肇事罪。但是,推土机也具有交通运行的功能,如果行为人驾驶推土机在公路上行驶时肇事,那就可能把它看成是一种交通工具,对行为人应按交通肇事罪来处理。在这里,对交通工具就作了了扩大范围的理解,即把一般意义上不是交通工具的推土机也理解为交通工具的一种。”“扩张法条意义的一个重要前提是,所要扩张的条文或词语与被扩张进来的东西不是同级并列关系,而是属种关系或包容与被包容 的关系。”(4)财产与财产性利益这一对概念同样是一个包容与被包容的关系,理解抢劫罪的对象财物时包括财产性利益,并不违反扩张解释的规则。
3实际情形中,大量存在以暴力,胁迫等手段侵占财产性利益的行为。特别是改革开放以来,服务行业蓬勃发展,以暴力、胁迫等手段拒付报酬的行为大量存在。因为执法者囿于计划经济年代对抢劫罪对象“财物”的传统理解,公民的这一类合法权利往往得不到有效保护。刑法要跟上时代的发展,要树立服务于经济的意识。特别是我们搞实际工作的同志,更不能抱着对法条的过时理解,固步自封。
4,对以暴力胁迫或其它方法获得财产性利益之行为定性为抢劫罪,亦是有国外立法例可循的。如日本、韩国的刑法。有些国家即使不定以抢劫罪,亦认定此类行为构成犯罪,而定以其它罪名。如泰国刑法定义为恐吓取财罪。阿尔巴尼亚刑法定为勒索罪。与我国司法实践认为此类行为不构成犯罪大不相同。
五,以侵犯甲的人身权为手段,当场获取乙的财物是否构成抢劫罪
实际情形中,常出现如下情形:甲已同行,丙对已施以暴力、胁迫或其它方法,逼迫甲当场交付财物。甲恐已的人身遭到伤害,被迫当场交付财物。
对这样的行为,有人认为应定为绑架勒索罪。但绑架勒索罪具有空间的位移特征。行为人绑架他人作为人质,指定时间地点要求他人交付财物。案例中这样当场暴力胁迫取财的行为更符合抢劫罪的本质特征。从民法角度理解,甲因已处于人身危险境地而向甲交付财物后,就产生了甲之于已的债权。因此,丙的行为,貌似侵犯了甲的财产权,实际上侵犯了已的人身权与财产权。而且,根据刑法规定,绑架勒索罪的最低刑期是十年有期徒刑。对类似丙这样的行为判处十年以上有期徒刑,亦有过重之嫌。
在快要结束本文时,笔者认为有必要提一下近年来在刑事司法领域颇为流行的刑法谦抑性原则。刑法谦抑性,又称刑法的经济性或节俭性。这一原则要求对于某种具有社会危害性的行为,只有在道德的、民事的、行政的手段不足以控制时,才将其在刑法中予以禁止。因为本文论述了许多实际情形存在且构成犯罪而司法实践并未视为犯罪的情形,所以是否有违这个原则呢?笔者认为,并不违背。这里关键要全面理解谦抑原则。这一原则固然包括了“非犯罪化”,即通过立法把现行刑法规定为犯罪,但社会危害不大,没有必要予以刑罚处罚的行为不再在刑法中加以禁止,又包括“犯罪化”,即通过立法把具有社会危害性而道德和其它法律手段不足以控制的行为规定为犯罪并予以刑罚处罚。“就非犯罪化而言,中国现行刑法规定的犯罪,虽然有个别可以废除,但主要的问题还不是非犯罪化,而是犯罪化。尤其是经济犯罪,在经济体制改革以后产生了大量的商品经济特有的犯罪,而这些经济犯罪在现行刑法中都没有规定,因而当务之急是予以犯罪化。”(5)

注释:(1)赵秉志主编《侵犯财产罪研究》,法制出版社1998年版第56页
(2)参见陈兴良主编《新旧刑法比较研究——废、改、立》,中国人民公安大学出版社,第117页
(3)赵秉志著《刑法总论问题研究》,中国法制出版社,1996年版第116页
(4)赵秉志著《刑法总论问题研究》,中国法制出版社,1996年版第117页
(5)陈兴良著《刑法哲学》,中国政法大学出版社,1992年版,第8页


下载地址: 点击此处下载

甘肃省旅游条例

甘肃省人大常委会


甘肃省人民代表大会常务委员会公告                                             (第50号)

  《甘肃省旅游条例》已由甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2011年9月29日修订通过,现将修订后的《甘肃省旅游条例》公布,自2012年1月1日起施行。

甘肃省人民代表大会常务委员会
2011年9月29日


第一章 总 则

  第一条 为了有效保护和合理开发利用旅游资源,规范旅游市场秩序,保障旅游者、旅游经营者、旅游从业人员及旅游辅助服务者的合法权益,促进旅游业健康发展,根据国家有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。

  第二条 本省行政区域内的旅游规划编制、旅游资源保护与开发、旅游经营与服务、旅游者的旅游活动及相关的管理与监督,适用本条例。

  第三条 发展旅游业应当坚持政府主导与市场运作相结合,旅游资源保护与合理开发利用相结合,社会效益、生态效益与经济效益相协调的原则,发展特色旅游,开发特色项目,促进区域合作,培育市场主体,促进旅游业可持续发展。

  第四条 县级以上人民政府旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业的规划编制、综合协调、行业指导、公共服务和监督管理工作。

  县级以上人民政府有关部门按照各自职责,共同做好旅游业的管理与服务工作。

  第五条 旅游行业协会应当加强行业自律,发挥服务、指导、协调作用,维护旅游经营者、旅游从业人员、旅游辅助服务者及旅游者的合法权益。

  第二章 规划与建设

  第六条 县级以上人民政府应当把旅游业的发展纳入国民经济和社会发展规划,建立综合协调机制,发挥市场在配置资源方面的基础性作用,多渠道增加投入,加强旅游基础设施、配套服务设施和旅游景区(点)建设,完善旅游要素配置,促进旅游业与相关产业协调发展。

  第七条 省人民政府旅游行政主管部门会同有关部门编制全省旅游发展规划,报省人民政府批准后实施。

  市(州)、县(市、区)人民政府旅游行政主管部门依据全省旅游发展规划,会同有关部门编制本行政区域的旅游发展规划,并征求上一级旅游行政主管部门的意见,报本级人民政府批准后实施。

  经批准的旅游发展规划不得擅自变更;确需变更的,报原批准机关同意。

  第八条 县级以上人民政府制定旅游业发展规划和旅游景区(点)规划,应当以本地区国民经济和社会发展总体规划为依据,与土地利用、城乡建设、交通运输、节能减排、环境资源保护、文化事业、文物保护、风景名胜区保护等规划相衔接。

  县级以上人民政府编制其他有关规划应当统筹考虑旅游功能,兼顾旅游业的发展。

  第九条 利用自然资源、民族文化资源、历史性建筑和其他人文资源开展旅游活动的,应当依法保护文物古迹,保持民族特色、历史风貌和自然风貌。重点旅游城镇的新区规划和旧区改造,应当统筹规划旅游功能,体现地方文化特色,建筑风格应当与周围环境相协调。

  第十条 开发旅游资源,新建、改建、扩建的旅游建设项目,应当符合旅游发展规划,并依法进行环境影响和社会影响评价。相关部门审批旅游建设项目,应当征求旅游行政主管部门的意见。

  第十一条 建设旅游设施、开办旅游项目应当遵守国家和省节能减排、环境保护的有关规定。鼓励旅游经营者使用新能源、新材料,创建绿色环保企业,开发生态旅游产品;倡导旅游者采用低碳旅游方式开展绿色旅游、健康旅游。

  第十二条 县级以上人民政府有关部门在制定公共客运规划、安排公共客运线路时,应当根据旅游业发展的需要,建立旅游客运公共交通枢纽或者旅游集散地,设置旅游客运专线。

  第十三条 县级以上人民政府应当加强旅游景区(点)基础设施建设,对标识标牌、景区(点)道路、游客服务中心、停车场等服务设施进行一体化规划和建设。

  旅游景区(点)、主要商业街区、宾馆饭店和其他旅游服务场所,应当设置符合国家标准的中文、外文导向指示牌、警示牌和说明牌。

  第十四条 旅游行政主管部门应当支持公共交通枢纽、游客服务中心、主要商业街区和旅游景区(点)、星级饭店设置多媒体等公益性旅游咨询设施,为旅游者提供旅游信息咨询服务。

  第十五条 开发和经营旅游景区(点),应当保护景区(点)内公民的合法权益。

  第十六条 县级以上人民政府应当根据旅游发展需要合理安排用地,支持单位和个人依照有关法律、法规,利用荒山、荒坡、荒滩、废弃矿区等开发旅游项目。


  第十七条 县级以上人民政府旅游行政主管部门会同有关部门,组织相关专家对本行政区域内的旅游资源进行普查、评价。建立旅游资源信息库和待开发的旅游建设项目库,健全旅游信息服务平台,促进旅游信息资源共享。

  第三章 促进与发展

  第十八条 县级以上人民政府应当保障旅游业管理所需经费,并纳入本级政府财政预算。

  县级以上人民政府应当根据旅游发展需要设立旅游发展专项资金,列入年度财政预算,主要用于旅游景区(点)基础设施建设、旅游整体形象宣传、旅游规划编制、旅游商品研发、旅游公益设施、信息网络建设和旅游人才培养等。

  第十九条 国有旅游资源经营权转让依法进行。经营权转让遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则,通过拍卖、招标等方式进行,所得收入应当纳入财政预算,主要用于旅游基础设施建设。

  第二十条 鼓励境内外企业、其他组织和个人采取多种形式参与本省旅游资源开发、参股旅游企业、组建旅游企业集团。

  第二十一条 鼓励旅游经营者加强与省外、境外旅游经营者的联系与合作。旅游行政主管部门应当采取相应优惠、奖励措施,鼓励省外、境外旅行社组织旅游团队到本省开展旅游活动。

  第二十二条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关部门制定本行政区域旅游整体形象宣传计划,突出旅游特色,加强对城市形象和旅游景区(点)的宣传。

  新闻媒体应当加强对本省旅游形象的宣传,向国内外推介本行政区域内的旅游资源,并将旅游品牌宣传纳入公益广告。

  第二十三条 省人民政府旅游行政主管部门会同有关部门编制全省旅游知名品牌名录,引导旅游经营者创建知名品牌,提高旅游业发展水平。

  鼓励旅游经营者采取多种形式开展宣传活动,提高旅游产品知名度。

  第二十四条 县级以上人民政府旅游行政主管部门根据当地实际,确立不同时期旅游活动的重点和主题,组织协调旅游经营活动。

  第二十五条 鼓励利用境内外经贸洽谈、科技交流、文化演艺、民俗节会、体育赛事等活动,扩大旅游宣传,创建旅游新方式。

  第二十六条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关部门优化整合本行政区域旅游资源,开发具有文化底蕴和地方特色的文化旅游项目,开展具有民族特色的文艺演出,丰富旅游者的游览活动。

  第二十七条 各级人民政府应当依托本地自然旅游资源和革命文物、历史文物及新品类文化遗产资源,开发建设旅游景区(点)和革命传统教育场所,发展生态旅游、红色旅游。

  各级人民政府应当支持利用农村特色资源发展乡村旅游,鼓励依托民间艺术、手工艺、建筑、婚俗、传统节日等资源开展民俗旅游。支持有条件的地区和企业利用自身特色和优势发展工业旅游。

  第二十八条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同有关部门扶持旅游商品研发,鼓励开发具有地方特色、景区特色和文化内涵的旅游商品,加快旅游商品产业化发展。

  第二十九条 旅游汽车公司、旅行社、星级饭店等旅游企业用于旅游客运的车辆,在旅游淡季允许按月办理临时停运营手续。

  经行业主管部门认定的高档旅游汽车减半征收高速公路通行费,依法许可后在旅游淡季运营长途客运班线。

  第三十条 旅游企业用于宣传促销的费用,依法纳入企业经营成本。

  旅游企业招用失业人员,享受失业人员再就业优惠政策。

  污染物排放达标并已进入城市污水处理管网的旅游企业,缴纳污水处理费后免征排污费。

  对具有企业性质的旅游景区(点),凡符合政策的经营收入,享受西部大开发税收优惠。

  旅游星级宾馆、饭店实行与一般工业企业同等的用水、用电、用气价格。

  第三十一条 国家机关、事业单位、企业和社会团体的公务考察、来访接待、举办会议和展览等公务活动,可以委托旅行社为其提供交通、食宿、会务、商务等服务。

  第三十二条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当会同发展和改革、财政、教育、人力资源和社会保障等部门加大旅游人才培养和引进力度,加强旅游院校(专业)建设和旅游科研、教育、职业培训工作,加快培养旅游专业人才,提高旅游从业人员素质。

  严格执行导游等级制度,实行导游员薪酬与职业资格挂钩制度。建立和完善旅游职业资格认证和职称评定制度,健全职业技能鉴定体系,培育职业经理人市场。

  第四章 经营与服务

  第三十三条 从事旅游经营的单位和个人应当依法注册,取得经营许可证。

  从事漂流、攀岩、狩猎、探险、蹦极等特殊项目的旅游经营活动,依照法律、法规规定需经相关管理部门批准的,应当办理审批手续。

  第三十四条 旅行社按照国家规定缴纳质量保证金,质量保证金的管理使用按照国家有关规定执行。

  第三十五条 旅游经营者和旅游辅助服务者的合法权益受法律保护。任何组织和个人不得对旅游经营者和旅游辅助服务者进行非法检查、收费、处罚,不得强迫或者变相强迫旅游经营者和旅游辅助服务者提供不当或者非法服务。

  第三十六条 旅游经营者组织旅游活动应当尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰。在宗教活动场所旅游,不得干扰正常的宗教活动。

  第三十七条 旅游经营者和旅游辅助服务者应当建立旅游安全责任制度,设立安全管理机构并配备专门人员,完善安全防护措施,制定旅游安全应急预案。

  旅游经营者和旅游辅助服务者应当保障旅游者人身、财产安全。对可能影响旅游者人身、财产安全的场所和旅游项目应当向旅游者事先告知和明确警示,并设置显著的警示标志,划定警戒范围和采取必要的防护措施。

  发生旅游安全事故和突发事件时,旅游经营者和旅游辅助服务者应当及时采取有效救援措施,并立即向当地人民政府及公安、旅游等有关部门报告。

  第三十八条 旅游景区(点)应当根据旅游安全、环境保护、文物保护以及服务质量的要求,确定旅游接待承载能力,实行游客流量控制,并将有关信息通过网络、媒体等方式及时向社会公布。

  第三十九条 旅游经营者和旅游辅助服务者从事索道、缆车、游船、汽艇等特种营运,其设施、设备必须经法定的检验机构检验合格后,依法进行注册登记和营运,监管部门应当定期检查。

  旅游经营者和旅游辅助服务者应当加强对特种营运设施、设备的日常维护和保养,及时消除事故隐患,保证安全运转。

  第四十条 旅游经营者和旅游辅助服务者应当严格执行国家卫生管理规定,健全卫生管理制度,配备符合标准和质量要求的卫生设施、设备。

  第四十一条 旅游经营者与旅游者应当签订旅游合同,签订的合同内容参照旅游、工商行政管理部门推荐的合同示范文本;旅游者要求补充文本外条款的,旅行社应当与旅游者协商确定。

  旅游活动中遇到不可抗力危及旅游者人身安全的情形时,导游人员在征得旅游者同意后,应当调整或者变更旅游线路,并且立即报告旅行社。由此减少服务项目或者降低服务标准的,应当退还相应的服务费用。

  第四十二条 旅游经营者及旅游辅助服务者不得以格式合同或者通知、声明、告示等方式作出对旅游者不公平、不合理的规定;不得作出减轻、免除承担其损害旅游者合法权益责任的规定。

  第四十三条 旅游经营者将已经订立旅游合同的旅游者转给其他旅游经营者接待的,须征得旅游者的同意;旅游者不同意的,旅游经营者应当继续履行合同;旅游者要求解除旅游合同的,旅游经营者应当返还旅游者预付的旅游费用,并按照合同约定予以赔偿。

  旅游经营者需要对旅游业务作出委托的,应当委托给具有相应资质的旅游经营者,征得旅游者的同意,并与接受委托的旅游经营者签订委托合同。受委托的旅游经营者违反委托接待合同约定,损害旅游者合法权益的,作出委托的旅游经营者应当承担相应的赔偿责任。

  第四十四条 旅游经营者损害旅游者合法权益的,旅游经营者应当依法承担赔偿责任;因旅游合同约定的其他旅游辅助服务者原因损害旅游者合法权益的,旅游者可以向旅游经营者提出赔偿要求,旅游经营者承担赔偿责任后,有权向负有责任的其他旅游辅助服务者追偿。

  在旅游景区(点)中,因旅游景区(点)经营者的原因损害旅游者合法权益的,旅游景区(点)经营者应当依法承担赔偿责任;因其他相关旅游辅助服务者的原因侵害旅游者合法权益的,旅游者可以向旅游景区(点)经营者提出赔偿要求,旅游景区(点)经营者承担赔偿责任后,有权向负有责任的旅游辅助服务者追偿。

  第四十五条 旅游从业人员应当依照国家规定取得职业资格证和岗位资格证,禁止无导游证的人员从事导游活动。

  导游人员取得导游资格证进行导游活动,应当经导游管理服务机构或者旅游经营者委派,持证上岗。

  第四十六条 A级旅游景区(点)应当设立专职讲解人员,为旅游者提供讲解服务。旅游景区(点)的讲解人员应当经过培训,方可在本景区(点)从事讲解活动,不得跨旅游景区(点)服务。

  县级以上人民政府旅游行政主管部门应当加强对旅游景区(点)讲解人员的行业指导和监督管理。

  第四十七条 旅游经营者、从业人员及旅游辅助服务者不得有下列行为:

  (一)擅自使用其他旅游经营者的名称经营旅游业务;

  (二)制作虚假旅游信息,向旅游者隐瞒真实情况或者提供质价不符的服务;

  (三)强行滞留旅游团队,在旅途中甩团、甩客;

  (四)擅自增加或者减少旅游项目,擅自变更接待计划;

  (五)旅游从业人员私自组织旅游团队;

  (六)以低于旅游成本的报价招徕旅游者;

  (七)超出核定的经营范围开展旅游业务;

  (八)不按照国家有关规定收费,强行向旅游者收取费用;

  (九)欺骗、胁迫旅游者消费或者与其他经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费;

  (十)以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费;

  (十一)未经旅游者同意泄露或者公开其信息;

  (十二)其他损害旅游者合法权益的行为。

第五章 旅游者权利与义务

  第四十八条 旅游者的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。旅游者享有下列权利:

  (一)知悉旅游经营者所提供的产品及服务的真实情况;

  (二)自主选择旅游经营者及其服务项目和方式;

  (三)要求旅游经营者按照约定或者惯例提供质价相符的服务;

  (四)拒绝强制交易行为和合同约定以外的收费服务;

  (五)人身、财产安全受到保障;

  (六)人格尊严、宗教信仰和民族风俗习惯得到尊重;

  (七)法律、法规规定或者旅游合同约定的其他权利。

  第四十九条 旅游者应当履行下列义务:

  (一)遵守法律、法规和社会公德;

  (二)尊重宗教信仰和民族风俗习惯;

  (三)保护旅游资源和生态环境,爱护文物古迹和旅游设施;

  (四)遵守安全和卫生管理规定;

  (五)对旅游经营者如实告知有关个人信息;

  (六)尊重旅游从业人员的劳动;

  (七)配合有关组织和人员协商解决旅行途中发生的纠纷;

  (八)随团旅游不得延误旅游行程或者损害其他旅游者的合法利益;

  (九)法律、法规规定或者旅游合同约定的其他义务。

  第五十条 旅游者合法权益受到侵害或者与旅游经营者和旅游辅助服务者发生争议时,可以选择下列方式处理或者解决:

  (一)双方协商;

  (二)向侵害其合法权益的旅游经营者所在地或者侵害行为发生地的旅游、工商、价格、商务、外汇、公安等部门投诉或者报案;

  (三)旅游合同中约定仲裁条款或者事后达成书面仲裁协议的,申请仲裁机构仲裁;

  (四)向人民法院提起诉讼。

  第六章 管理与监督

  第五十一条 县级以上人民政府旅游、工商、价格、商务、外汇等有关部门,应当按照各自职责加强对旅游市场的管理,依法对旅游经营者及旅游辅助服务者的经营活动和旅游服务质量进行监督检查。

  第五十二条 县级以上人民政府根据旅游业发展的需要,建立旅游工作协调机制,指导和协调旅游发展工作中的重大问题;组织旅游等有关部门开展旅游联合执法,负责对旅游市场秩序的监督检查;组织有关部门和单位建立健全旅游救援体系,制定重大旅游安全事故防范和处置预案,并协调实施。

  第五十三条 省人民政府质量技术监督、旅游行政主管部门应当编制旅游标准化发展规划,在旅游服务质量设施、信息、旅游者权益保护等方面制定地方标准。质量技术监督、旅游行政主管部门负责监督旅游业国家标准、行业标准和地方标准的实施。

  第五十四条 为旅游者提供服务的旅行社、饭店、餐馆、车船公司、景区(点)、经营旅游商品的商店等旅游经营者与旅游辅助服务者应当实行标准化管理。

  第五十五条 旅游经营者应当按照规定及时、准确、完整、真实地上报旅游统计报表和其他信息,接受旅游行政主管部门和其他有关部门的监督。

  第五十六条 县级以上人民政府应当建立假日旅游预报制度和旅游警示信息发布制度。

  第五十七条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当建立健全旅游投诉制度,公布投诉机构和投诉电话,受理旅游者的投诉。

  对旅游者的投诉,应当当场作出处理决定;不能当场处理的,自接到投诉之日起六十个工作日内作出处理决定,并告知投诉者;对应由其他部门处理的,应当及时转交,并告知投诉者;不符合受理条件的,应当书面告知。

  第五十八条 县级以上人民政府旅游行政主管部门应当推动行业诚信体系建设,建立行业诚信档案。

  第五十九条 旅游经营者与旅游辅助服务者按照自愿原则向评定机构申请质量等级评定,并按规定接受年审、复核。

  经评定的旅游经营者与旅游辅助服务者应当向社会公告,按照服务质量等级提供服务。未评定服务质量等级的,不得使用服务质量等级称谓和标志。

  第六十条 在旅游景区(点)内从事旅游商品销售等服务活动,应当取得旅游景区(点)管理机构同意,并接受统一管理。

  第六十一条 价格行政主管部门在制定或者调整旅游景区(点)门票价格时,应当充分听取社会各方面的意见,征求旅游行政主管部门的意见,进行价格听证,并在执行前六个月向社会公布。

  第六十二条 旅游景区(点)按照价格行政主管部门的规定设置单一门票、联票和套票,供旅游者自主选择,禁止向旅游者强行出售联票、套票。

  旅游景区(点)应当按照有关规定,对现役军人、老年人、残疾人、全日制在校学生等特定对象减免门票。

  第六十三条 旅游景区(点)管理机构应当根据相关规定对游览范围作出明确界定。

  按照国家有关规定不能拍照摄影的景点,应当在显著位置作出明确标识。

  第七章 法律责任

  第六十四条 对违反本条例的违法行为,有关法律、法规有处罚规定的,从其规定。

  第六十五条 旅游经营者、旅游辅助服务者及旅游从业人员造成旅游者财产损失或者人身伤害的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第六十六条 旅游经营者未经旅游者同意,擅自将其旅游业务转让给其他旅游经营者的,由旅游行政主管部门责令其退还相应的服务费用,并处二千元以上二万元以下罚款;旅游者在旅游中受到损害的,旅游经营者和实际提供旅游服务的旅游经营者还应当承担连带赔偿责任。

  第六十七条 旅游经营者违反本条例规定,有下列行为之一的,由旅游行政主管部门责令改正,并处二千元以上二万元以下罚款;有违法所得的,予以没收;情节严重的,责令停业整顿。

  (一)不公开服务项目和内容的;

  (二)向旅游者强行出售联票和套票的;

  (三)未建立安全责任制度,完善安全防范措施的;

  (四)未及时将发生的旅游安全事故向旅游主管部门报告的;

  (五)使用的车辆、船舶及驾驶人员不具备相应资质资格的。

  第六十八条 违反本条例第四十三条、第四十七条规定的,由县级以上人民政府旅游、价格或者工商行政管理等部门按照各自职责责令改正,并根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以二千元以上二万元以下的罚款。

  第六十九条 违反本条例第五十九条第二款规定,未取得旅游服务质量等级标志而擅自使用等级标志、称谓的,或者虽已取得旅游服务质量等级标志而使用等级标志、称谓不实的,由旅游行政主管部门责令限期改正,没收违法所得;逾期不改正的,处一万元以上五万元以下罚款。

  第七十条 旅游行政主管部门的工作人员应当依法履行职责,提高服务质量和工作效率。对于玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由所在单位或者上级行政主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第八章 附 则

  第七十一条 本条例所称旅游辅助服务者,是指与旅游经营者存在合同关系,协助旅游经营者履行合同义务,实际提供交通、游览、住宿、餐饮、娱乐等旅游服务的人。

  第七十二条 本条例自2012年1月1日起施行。2006年7月28日甘肃省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《甘肃省旅游条例》同时废止。










论行政诉讼调解
——以行政主体诉讼调解行为的性质为视角


[摘要]:依据行政权不得处分原理,行政诉讼调解曾是我国行政诉讼的禁区,随着现代行政与司法理念的变化,行政诉讼调解越来越受到人们的推崇,成为人们争先研究的观念产物。为正本清源,本文从行政诉讼的性质、制度缺陷及行政主体诉讼调解行为的性质等方面来阐述行政诉讼调解,试图探寻规范行政诉讼调解行为的制度。
[关键词 ]: 行政诉讼调解 行政权 特殊行政行为
行政诉讼调解,是指在行政诉讼过程中,行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下,以行政法上的权利和义务为内容进行协商,形成合意,从而终结诉讼程序的活动。笔者认为行政诉讼调解不能只看作是一种争议处理方式,还应把它看作是一种特殊的行政权的处分,它是新形势下解决行政纠纷的一种特殊的行政行为。在此思路下,进而探讨规范行政诉讼调解的制度。
一、行政诉讼的性质
行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后,依法向人民法院提起诉讼,人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性,并判断相对人的主张是否妥当,以作出裁判的一种活动。行政诉讼对行政主体而言是法院对行政主体的法律监督制度;对于行政相对人而言,则是法院对行政相对人的行政法律救济制度。
(一)行政诉讼是法律监督制度。在行政法律监督体系中,行政诉讼是一种不可缺少的事后法律监督制度,是国家法律监督制度的重要组成部分,其功能主要是监督行政机关以及法律、法规授权的国家组织依法行使职权。人民法院通过对行政案件的审理,发现被诉的具体行政行为违反法律规定或认定违法事实不清,可以运用国家司法权,撤销违法具体行政行为,或责成行政机关重新作出具体行政行为。在诉讼过程中,人民法院发现被诉具体行政行为有关的人和事违法或有其它瑕疵,还可以向行政机关提出司法建议,要求行政机关予以纠正。实践表明,法院通过受理和审理行政诉讼案件,依法对被诉具体行政行为的合法性进行审查,并判决一些被告败诉,体现了司法权对行政权的监督与制约。
(二)行政诉讼是一种行政法律救济制度。从行政诉讼的设置上看,民告官的行政诉讼是为行政相对人提供保护的救济途径。由于行政行为的先定效力,行政相对人在提起诉讼之前根本无法与行政主体对抗,而只能服从,所以,没有行政诉讼,不法行政行为侵犯相对人的合法权益时,行政相对人的合法权益无法得到保障。从这层意义上说,行政诉讼旨在监督行政机关依法行政的同时保护相对人的合法权益,在相对人的合法权益受到或可能受到具体行政行为侵犯时,为相对人提供及时有效的救济。
二、行政诉讼的制度缺陷
(一)行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性,原则上不审查其合理性。对被诉具体行政行为合法性审查,是人民法院审理行政案件的核心内容,是行政诉讼的一项重要原则,也就是说,行政诉讼主要审查行政主体作出的具体行政行为是否合法,即审查作出机关是否为适格主体,是否具有法定的职权,是否违反法定程序,作出具体行政行为事实是否清楚,适用法律是否正确等五个方面。至于合法具体行政行为对相对人而言是否公正合理,法院原则上不予涉及,该纠纷由当事人另行处理。但在行政过程中由于行政主体享有自由裁量性权力,使得他们在法律许可的范围内可以自由处分,这样,不可避免地会出现合法但不合理的行政行为,基于行政诉讼不审查行政行为的合理性,因此,这时诉讼虽然已经结束,但当事人双方的矛盾并没有获得完全解决,即公共利益与个人利益仍然处于失衡状态,传统行政诉讼解决纠纷机制已不能完全适应现代行政法的要求。
(二)行政自由裁量权大量运行导致行政相对人对合理性的诉求呼声越来越高。由于行政管理活动的纷繁复杂,立法不可能通过严密的法律规范来约束一切行政行为,大量的行政事务只能由行政机关在其职权范围的一定幅度内“灵活”处理,为保障行政主体具有适应新情况和灵活作出反映的能力,法律亦需要赋予行政主体在行使其职权时以较广泛的自由裁量权,自由裁量行政行为由此产生,但与此同时,由于行政裁量权较少受到法律的约束,行政主体在行使行政职权过程中滥用自由裁量权的现象在不少地区和部门广泛地存在,自由裁量权的过度膨胀,客观上造成了对行政法制的破坏。随着社会民主与法制的健全发展,对自由裁量行为应有所限制日益成为行政相对人对行政主体的普遍要求。正是在此需求下,行政合理性的诉求呼声越来越高,即从实质性方面要求自由裁量行为内容客观、适度、具有合理性。
三、行政主体在行政诉讼中的调解行为是特殊的行政行为
(一)行政主体的诉讼调解行为是行政行为
行政行为是享有行政权能的行政主体运用行政权对行政相对人所作的法律行为。
1、诉讼调解行为是法律规定范围内自由裁量的行为。虽然行政主体在诉讼时按照现代行政学理念,可以和相对人进行调解,行政主体在裁量权范围内有一定的自由空间,但我们应认识到行政主体的行政权来源于法律,行政主体行使行政权的行为必须全面、全程地接受法律的监控,而不能凌驾于法律之上或游离于法律之外,因此,行政主体的诉讼调解行为具有从属法律性。
2、诉讼调解行为是行政主体运用行政权的行为。诉讼调解对行政主体而言是其在裁量权范围内决择的行为,并将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等表示出来,为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务,同时约束行政主体与行政相对人,它要求行政主体不得改变自己所作的行政行为,行政相对人必须遵守该行为所设权利与义务,其实质是行政主体行政权能的运用。
3、达成协议的诉讼调解行为是具有法律强制力的行为。行政诉讼调解协议是行政主体和行政相对人化解行政纠纷时的一种相互承诺,它意味着相对人承诺自己所提事实证据的真实性,行政主体承诺认可这种证据的真实性并将其作为自己调整行政意志的依据,相对人所提出的处理意见,意味着承诺如果行政主体采纳自己的意见将履行行政主体所设定的义务和放弃行政救济权,行政主体采纳相对人的处理意见,意味着承诺接受相对人的意见作为自己的意见。行政诉讼调解中双方当事人愿意放弃争议权、化解纠纷的合意,无论是否有明确的约定,其实已经包含了得到履行并在不履行时由法定机关强制执行的期待。就行政主体而言,该事实行政主体只能作出该行政行为,不能作出与诉讼调解协议不一样的行政行为;就行政相对人而言,他必须服从和配合行政主体完成该行为所负担的义务,如果不予服从和配合,就会导致被行政主体申请法院强制执行。
综上,行政主体诉讼调解行为符合行政行为的构成要件,该行为应被认为是行政法学上的行政行为。
行政主体的诉讼调解行为是特殊行政行为
1、协商性。21世纪的人文精神在于强调社会的和谐、持续发展,基于这样一种人文精神,21世纪以来的行政法学认为,行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益一致的关系。因此,行政的公众参与得到了迅猛发展,行政逐渐转向民主和开放,形成了新的行政方式,行政行为的作出不再是行政机关单方面的事,而是在相对人参与下进行的。具体到个案而言,行政的公众参与即为相对人参与行政意志的形成或行政行为的作出。第一,行政主体有义务向相对人证明其意志的正确性。第二,行政主体有义务听取相对人的意见。相对人对行政主体的证明有权进行反驳,对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望,要求行政主体采纳并对其原有意志进行修正,通过双方反复沟通和交流,达到将行政意志融化为相对人意志或将相对人意志吸收到行政意志中的结果。也就是说,现代有些行政行为具有双方性,是行政主体与相对人合作的产物。而调解制度本质的特点是合意,即调解必须有当事人的同意才能发动,调解达成的协议也必须是当事人自愿达成的协议。正是当事人的合意保证了行政诉讼调解的法律正当性。在调解中,当事人只要理性地进行对话就能够达到在客观意义上是正确的解决,而这样的期待与合意完全是当事人根据自己的得失计算后而作出的妥协,是行政相对人参与行政意志的表现,亦是行政主体与相对人搏弈的结果。
司法审查性。
确认行政行为合法是调解的基础。我们讨论行政诉讼调解,应该建立在法院已经确认了行政行为是合法的基础上。因此,法院首先审查行政行为是否合法是能否调解的前提。通过诉讼调解化解行政争议,并不是放弃法院对行政行为的合法性审查,而是在查明事实,分清是非,不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,做好调解工作,使行政行为既合法又合理,从而达到法律效果与社会效果的统一。
审查调解协议的内容具有合理性是目的。首先,从行政诉讼调解的适用范围来审查。根据判决与被诉行为的关系,行政判决可以分为维持判决、驳回诉讼请求判决、确认判决、撤消判决、履行判决和变更判决。依据诉讼调解和行政行为的双重属性,笔者认为只有适用驳回诉讼请求判决的部分行政诉讼才能进行调解,一是被诉行政行为合法,但具有属于合理性范围问题的;二是被诉行政行为合法,但因情况变化需要变更或废止原行政行为的。其次,从行政诉讼调解内容的合理性来审查。所谓合理,是指具体行政行为的准确性和适当性,即行政主体在法定幅度内准确裁量、作出正确决定的,称为具体行政行为适当(合理),反之则是不适当(不合理)。不合理表现在:一是行政主体在自由裁量范围内选择作出某种行政行为时,没有注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡。二是行政主体忽视酌定应当考虑或不应当考虑的因素;三是行政主体没有遵守自由的先例和诺言、同等情况不同处理,或变更先例时没有说明理由。最后,从诉讼调解协议形成的过程来审查。即应审查看有没有下列情形:双方当事人虽有达成协议的意向,但是由于行政相对人法律知识或其它知识的欠缺,他们不知如何恰当保护自己的合法权益,或由于受到来自外在的压力而不得不放弃自己的合法权益;行政主体有没有为换取相对人的调解同意而牺牲合法的公共利益。如有此情况,人民法院应根据职权主义原则,对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督。
综上所述,人民法院的审查是行政诉讼调解协议生效的关键因素。这就要求人民法院应努力提高处理各类行政争议和应对复杂局面的司法能力。在坚持依法审查具体行政行为合法性的同时,积极参与行政诉讼调解,对双方当事人的调解活动进行必要的引导与监督,实现调解与审判的协调。
四、探寻规范行政诉讼调解的制度
(一)行政诉讼调解范围法定。即用法律的方式确定适用调解的行政诉讼,不符合规定的行政诉讼,不能启动行政诉讼调解程序。
(二)审查行政行为的合法性和合理性。即启动行政诉讼调解后,法院不但要审查被诉具体行政行为的合法性,而且还要审查当事人签订的调解协议的合理性,只有在行政行为既合法又合理的情形下,法院才确认该调解协议。
(三)调解终局性。经法院确认的行政诉讼调解协议,对双方的拘束力是行政主体不能再作出不同的行政行为,行政相对人不服该协议时,不能再向法院提起诉讼,只能向作出机关的上级机关申诉。
参考资料《行政法与行政诉讼法》姜明安主编北京大学出版社、高等教育出版社1999年
湖南省津市市人民法院审判员 田凌