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对小产权房清理整治的法律分析/陈金华

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 11:01:25  浏览:9812   来源:法律资料网
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近年来,不断蔓延的小产权房建设问题已经被国土资源部列为最重要和最亟待处理的问题之一。2012年2至3月,国土资源部连续发布信息,决定将在小产权房较为密集的城市开展清理试点工作;3月初召开的全国“两会”期间,小产权房的清理问题再次成为人大代表、政协委员呼声较高的话题之一。2012年3月29日,由国土资源部牵头、中央14个部委参与研究制定的“全国小产权房初步清理整治政策方案”正式上报国务院。从中央部委到地方政府反馈的信息表明,对于小产权房的试点清理,各方反应不一,由其来自于地方政府和相关部委的阻力较大。作为法院的审判人员,笔者认为,无论各界对与这次小产权房清理试点工作的态度如何,存在何种争议,能否积极推进,但有一点已被官方确认和被公众所接受,那就是“小产权房”系违法建筑,不受法律保护。无论本次清理整治成败与否,由此带来的“既成事实的小产权房效力问题”与现行土地法律法规及相关政策的冲突势必又会产生一大批纠纷。为做好审判应对工作,笔者从多角度就“小产权房”的存在现状、法律效力的界定及清理整治工作的状态等方面深刻进行剖析探讨,不当之处敬请同行指正。

  一、“小产权房”概念的产生及存在的主要类型

  “小产权房”并不是法律上的概念,而是人们在生活实践中形成的一种约定俗成的称谓。人们通常所称的“小产权房”,是指一些村集体组织或开发商打着新农村建设、旧房改造或新社区建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或者是由农民自行组织建造的“商品房”。但是这些房屋却卖给了集体经济组织之外的人,它最大的优势就是建造快价格低,方便出售,往往村组织和村民也会在出让过程中得到一笔不小的收益。

  随着小产权房开发建设的速度及规模的不断加大,人们根据“小产权房”占用的土地性质的不同,又把“小产权房”主要归结为二种类型。

  第一种“小产权房”:占用集体用地或耕地进行违法建设,将农民集体用地使用权变相流转,用于商品住宅开发的违法建筑。

  第二种“小产权房”:在政府划拨的国有土地或出让的国有土地上,或占有国有的河滩、河堤、荒滩等不按规划功能开发或使用,并将限制销售的房屋直接在市场上销售,具有产权纠纷隐患的不完全产权房。如将政府规划的建设用地、公益用地等在未对土地使用性质变更的情况下进行的房地产开发并向社会出售的行为等。

  建造这些“小产权房”,无论是村集体组织、单位、个人还是开发商均不具备房地产开发资质,未取得工商营业执照、土地使用证、建设规划许可证及商品房预售许可证等,由于“小产权房”无法办理合法的产权手续,其买卖协议的效力一直处于不确定或无效状态。

  这些小产权房集中建在城乡结合部或位置优越的乡村集贸市场、十字路口、国道、省道及县乡公路的两侧,有的甚至建在河道、河滩、河堤、荒滩或城镇的排水通道上,在农村集体土地及房屋大幅度增值的背景下,原本就违法出租土地的农民反悔,或因房屋质量、土地租赁、拆迁补偿等原因发生纠纷就在所难免。

  二、“小产权房”第一案对全国的影响

  2002年7月1日,在中央美术学院进修的河北邯郸女子李玉兰与北京宋庄村的村民马海涛签订房产买卖协议,马海涛将自己的正房5间、厢房3间以及整个院落以4.5万元(当时的市值不超过2万元)的价格卖给李玉兰,并将集体土地建设用地使用证交给了李玉兰,房产买卖合同除双方签字外,还有村大队的盖章及见证人的签名。

  事隔5年后的2006年,马海涛将李玉兰告上法庭,要求人民法院确认房产买卖合同无效,并要求李玉兰返还房产。

  2007年7月,北京市通州区人民法院经审理认为:被告李玉兰是城市居民,依法不得买卖农村集体经济组织成员的住房,认定李玉兰和马海涛签订的房屋买卖合同无效。一审判决:马海涛给付李玉兰补偿款93808元,李玉兰将房产返还给马海涛。李玉兰不服提起上诉。

  2007年12月17日,北京市第二中级人民法院终审判决李玉兰在90日内将房产交付给马海涛。

  这就是当时备受全国关注的北京宋庄画家村“小产权房”诉讼案。“小产权房”因此“一夜成名”,几乎成了违法建筑的代名词。

  随着画家村这起“小产权房”标本案例的落幕,类似的案件如雨后春笋般在全国各地法院不断出现。

  三、“小产权房”纠纷案件持续增多,引起国土部及各地法院高度重视

  随着北京“小产权房”诉讼第一案的宣判,全国各地大量的“小产权房”纠纷案件不断涌进法院。引起中央相关部委特别是国土资源部的高度重视。2008年10月22日,中央财经领导小组办公室主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在回答《法制日报》记者提问时明确表示:“小产权房的产生是违法的。批准建设小产权房需要承担法律责任。” 2009年6月,国土资源部要求各地严查“小产权房”等违法用地、违法建筑行为;2009年9月,国土部下发通知,再次叫停小产权房;2010年2月,国土部官员表示,争取年内出台解决小产权房方案;2011年1月,国土资源部部长徐绍史表示,国土资源系统坚决推进“小产权房”问题清理工作;2012年2月,国土资源部宣布,今年将选择部分城市开展小产权房清理试点工作;2012年3月29日“全国小产权房初步清理整治政策方案”上报国务院。

  各地法院为应对“小产权房”纠纷案件,防止“同案不同判”现象发生,也纷纷投入大量的人力、物力、财力对“小产权房”引发的纠纷开展调研活动,出台具体审判指导性意见。北京、天津、重庆、深圳等地成立专门机构对小产权房进行广泛调研,并向社会发布了长篇调查报告。郑州市中级人民法院还邀请相关部门的专家召开“小产权房”纠纷审判实务问题研讨会。河南省虞城县人民法院组织专人对2009年至2011年以来的“小产权房”纠纷案件进行专门调查,发布了题为《对小产权房引发相关纠纷增多原因的调查分析》的调查报告,报告认为,小产权房建设不仅未随着政府的禁令销声匿迹,反而愈演愈烈,持续上升,此类案件的增多不但给法院审判人员带来办案压力,而且加重了当事人的诉累和经济负担,更让人担忧的是,如果处理不当还会在一定区域造成社会的不稳定。该院的调查报告数字显示:2009年受理“小产权房”纠纷案件29起,判决处理13起,调解处理10起,撤诉6起;2010年受理48起,判决处理23起,调解处理15起,撤诉10起;2011年共立案受理涉及小产权房引发纠纷的案件58起,判决处理39起,调解处理10起,撤诉9起。上述案件平均审理期限为141天,耗费了承办法官的大量精力。以上数字表明,因小产权房开发引发的相关纠纷案件的判决率呈上升趋势,而调解、撤诉率却呈下降趋势,说明此类案件矛盾突出,不宜化解。

  四、“小产权房”法律效力的界定及法官面临的困境

  小产权房审判实践暴露出来的法律冲突,主要存在三大矛盾:一是购房者自身存在的矛盾,他们认为,“小产权房”是在政府部门的眼皮底下建成的,是政府部门监管不力才造成小产权房的“非法存在”,合同无效后产生纠纷购房者还要付出一定的经济损失;二是《宪法》与《土地管理法》第六十三条条文冲突,集体土地不能与国有土地一视同仁的法律矛盾;三是小产权房所有权与《物权法》之间的矛盾。

  大多数支持小产权房买卖合同无效的法律界人士认为:

  1、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定:“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。该禁止性规定对农村集体土地使用权的流转做了严格的限制。而时下禁而不止的小产权房建设,其用地来源主要把农村集体的土地以租赁、合作开发等作为幌子进行小产权房建设,这种既无资质又无相关法律手续建成的小产权房,从租地开始便属违法,不但其房屋质量无法保障,且房屋的所有权也不具有完整性。由此而产生的租用土地、非农业建设、购买房屋后的质量问题等一系列纠纷也将随之而来,引发诸多社会矛盾。由于建房者无法取得土地使用证、房产证、完税证明等合法手续,无论是房屋的转让、工程建设等协议的效力均为无效。

  2、《中华人民共和国合同法》第四十四条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续生效的,依照其规定。”第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:……㈢以合法形式掩盖非法目的;㈣损害社会公共利益;㈤违反法律、行政法规的强制性规定。”根据上述法律规定,“小产权房”不但没有办理批准、登记手续,而且违反了法律、行政法规的强制性规定,不允许上市交易,双方签订的房屋买卖合同为无效合同。因此,在购买人“购买”的小产权房符合上市交易条件之前,购买人和房屋出卖人签订的房屋买卖合同一直处于无效状态。如在此期间双方发生纠纷,房屋出卖人可以根据《合同法》第五十八条合同无效的相关规定要求恢复到合同签订前的状态,即返还房款,要回房屋(前述李玉兰与马海涛之间的纠纷便属于这种类型)。但若购买人和房屋出卖人在房屋买卖合同中约定有关于“待小产权房符合上市交易条件,双方应办理过户手续”的内容,并且现在房屋已经具备上市条件的,该合同应当属于有效合同,买卖双方应当依约履行合同。

  但也有法律界人士认为,人民法院在案件审理中如果大面积的认定小产权房买卖合同无效,也是不现实的。其一,按照《民法通则》的规定,合同无效就应当互相返还相应的财产,而不应赔偿差价,而审判实践中,法院往往会判决赔偿差价。其二,根据《物权法》的规定,建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。所以,从《物权法》角度分析,地随物走,买了房屋,就应该享有相应的土地使用权益,但现行的《土地管理法》又规定不允许集体土地上市交易,这个矛盾只有等到相应的法规、政策出台以后来解决。

  还有人士认为,在审理小产权房纠纷问题上要按照遵守法律法规,符合相关政策,坚持以人为本,有利社会稳定和改善民生的原则,保护各方当事人基本居住的生活条件。对于不同用地性质,不同时期建成的小产权房要区别对待,如把乡镇企业用地、乡村公共利益用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开,把符合城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开等等。

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泰安市养犬管理办法

山东省泰安市人民政府


政府令【第49号】《泰安市养犬管理办法》
 

泰安市人民政府令 第49号《泰安市养犬管理办法》业经市政府批准,现予发布施行。





市长:




一九九八年三月二十七日






泰安市养犬管理办法



第一条 为加强养犬管理,保障公民健康和人身安全,维护市容环境和公共秩序,根据《山东省养犬管理办法》等有关规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于泰安建成区和泰山风景名胜区。泰安建成区现为:长城路以东,泮河、辛大铁路以北,井化路、高新技术开发区以西。
第三条 泰安建成区和泰山风景名胜区养犬实行禁限结合,严格管理措施。
第四条 市公安部门负责养犬的管理工作;市畜牧主管部门负责准养犬的防疫工作;市卫生、工商等管理部门按照职责做好养犬的有关工作。
第五条 泰安建成区和泰山风景名胜区所有单位和个人必须遵守下列规定:
(一)除科研、警卫等特殊工作部门可以养大型犬、烈性犬外,其他单位和个人严禁养大型犬、烈性犬;
(二)个人饲养小型观赏犬,每户限养一只。小型观赏犬的品种,由市畜牧主管部门会同市公安部门确定并公布。
第六条 科研单位、警卫部门养大型犬、烈性犬,按下列规定办理审批手续。
(一)养犬单位提出书面申请,经主管部门同意后,报市公安局办理审批手续;
(二)对符合养犬条件的,由市公安局出具准养犬病疫检查通知,养犬单位在十五日由携犬到市畜牧主管部门进行病疫检查,注射狂犬疫苗,领取《犬类免疫证》;
(三)养犬单位自领取《犬类免疫证》之日起十五日内,凭证到市公安局办理登记注册手续,领取《养犬许可证》和犬牌。
第七条 个人申请饲养观赏犬的,必须具备下列条件:
(一)有本市常住户口;
(二)具有完全民事行为能力;
(三)独户居住。
第八条 个人申请饲养观赏犬,按下列规定办理审批手续:
(一)个人向住地公安派出所提出书面申请;
(二)公安派出所审查后,泰安建成区的报泰安市公安局泰山分局审核,泰山风景名胜区的报泰安市公安局景区分局审核;经审核同意,报市公安局审批;
(三)对符合养犬条件的,由市公安局出具准养犬病疫检查通知,养犬人在十五日内携犬到市畜牧主管部门进行病疫检查,注射狂犬疫苗,领取《犬类免疫证》;
(四)养犬人自领取《犬类免疫证》之日起十五日内,凭证到市公安局办理登记注册手续,领取《养犬许可证》和犬牌。
第九条 经批准饲养的犬只,每年必须注射一次狂犬疫苗,由市畜牧主管部门在《犬类免疫证》上签章。
《养犬许可证》每年注册一次,同时审验犬牌。注册时,养犬单位和个人应当出具《犬类免疫证》。
《养犬许可证》未注册和犬牌未审验的,按违章养犬处理。
第十条 个人养犬在领取《养犬许可证》时,应按省物价、财政部门的规定向市公安部门一次性缴纳登记费3000元。从第二年度开始,每年缴纳注册费1500元。
登记费和注册费按《泰安市预算外资金管理办法》的规定管理使用。
第十一条 经批准养犬的单位和个人,必须遵守下列规定:
(一)大型犬、烈性犬一律实行拴养或圈养,不得放其外出;
(二)不得携小型观赏犬进入商店、公园、饭店、学校、医院、影剧院、体育场馆、车站等公共场所。不得携犬乘座公共交通车辆;
(三)小型观赏犬出户时间限定为每天的十九时至次日七时。出户时必须挂犬牌、束犬链,并具有完全民事行为能力的人牵领。犬在户外排泄的粪便,携犬人应当及时予以清除;
(四)养犬不得侵扰邻里及他人的正常生活。严禁纵犬伤人;
(五)定期为犬注射狂犬病疫苗,发现犬有狂犬症状时,应当及时送交畜牧主管部门检查。
第十二条 犬伤及他人时,养犬人应当立即将被伤者送医疗单位诊治,负担其全部医疗费用,并依法赔偿其他损失。对伤人犬及时送交畜牧主管部门检查。确系狂犬的,由畜牧主管部门立即处理。
第十三条 犬类交易必须进行工商部门指定的宠物市场。自发形成的犬类市场由工商、公安部门予以取缔。开办宠物医院应当经市卫生、公安、畜牧部门批准。
第十四条 养犬死亡或失踪的,养犬人应当在十五日内到原批准机关办理注销手续。
第十五条 《养犬许可证》、《犬类免疫证》和犬牌毁损、遗失的,养犬人应当在十五日内向发证机关申请办理补证、补牌手续。
第十六条 对转让、冒用、涂改、伪造和买卖《养犬许可证》、《犬类免疫证》和犬牌的,由公安部门、畜牧主管部门按有关规定给予处罚。
弃养、走失和被没收的犬,由公安机关负责处理,任何单位和个人不得私自留养。
第十七条 公民有权对违反本办法养犬的单位和个人进行举报。公安部门对举报属实人员应当给予物质奖励。奖励资金从收取的养犬登记费、注册费中列支。
第十八条 大型犬、烈性犬出户,或未经批准擅自养犬的,由公安机关强行捕杀。小型观赏犬在限制出户时间内出户的,由公安机关没收并予以处理。
第十九条 养犬人纵犬伤人或者阻碍执法人员执行公务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十条 当事人对行政处罚不服的,可以依法进行行政复议或提起行政诉讼。
第二十一条 本办法自发布之日起施行。
第二十二条 本办法执行中的具体问题,按泰政办法[1993]78号文《关于市政府行政性规章解释权限和程序问题的通知》规定进行解释。
第二十三条 自本办法发布之日起一个月内,不符合养犬条件的,所养犬只由养犬人自行处理;符合养犬条件的,按本办法规定程序到公安部门办理审批手续。逾期由公安部门按违章养犬处理。



江苏省《国有企业富余职工安置规定》实施办法

江苏省人民政府


江苏省《国有企业富余职工安置规定》实施办法


 第一条 根据《国有企业富余职工安置规定》,结合我省实际情况,制定本办法。

  第二条 本办法所称富余职工是指国有企业(以下简称企业)按照先进合理的定员定额要求,核编多余的人员,以及虽然在编制定员以内,但因技术业务、劳动态度等原因,难以完成生产工作任务,而未被择优上岗的人员。

  基本丧失劳动能力的职工,不列人富余职工范围。

  第三条 安置富余职工,应当遵循企业自行安置为主,社会帮助安置为辅,保障富余职工基本生活的原则。

  第四条 企业为安置富余职工而兴办的从事生产、服务性经营活动的独立核算企业,创办初期资金确有困难的,银行应当在贷款方面给予扶持。职工待业保险基金在保证待业职工基本生活和再就业服务所需资金的前提下,经劳动行政主管部门批准,可安排部分待业保险基金通过贷款贴息,对为安置富余职工而兴办的从事第三产业的独立核算企业予以支持。对为安置富余职工而兴办的第三产业和劳动就业服务企业按国家有关规定在税收上给予扶持。

  第五条 企业开办的劳动就业服务企业,应当承担安置本企业富余职工的任务。开办初期,企业应当按照扶而不包的原则,在资金、场地、原材料、设备、技术力量等方面给予支持,并按国家有关国有资产管理的规定,办理相应手续。

  第六条 各地劳动行政主管部门应当加强对企业使用农村劳动力的管理。

  第七条 企业可以对富余职工实行待岗和转业培训,待岗和培训期间的工资待遇由企业自行确定,但不得低于本人原标准工资的75%。企业组织富余职工开展转岗培训经费确有困难的,经同级劳动行政主管部门批准,可以从待业保险基金的转业训练费中予以适当支持。

  第八条 企业经职工代表大会讨论同意,并报企业主管部门备案,可以给富余职工实行有期限的放假;放假最长不得超过两年。放假期间,由企业发放生活费,生活费的标准不得低于本人原标准工资的70%。

  孕期或者哺乳期的女职工,放假期间(不含产假)发给的生活费标准,不得低于本人原标准工资的80%。

  第九条 职工距退休年龄不到5年的,经本人申请,企业批准,可实行离岗休养。离岗休养期间,企业应当参照退休费发放标准发给其生活费。企业和离岗休养的职工应当按照有关规定,徼纳基本养老保险费,待职工本人达到国家法定退休年龄时再办理正式退休手续。

  第十条 企业应当鼓励富余职工自行联系单位调动或进入劳动力市场交流,引导富余职工到城镇集体企业、乡镇企业就业。国有企业职工调动或安排到城镇集体企业或乡镇企业的,调入职工的企业和职工本人应当参加社会养老保险,工龄可连续计算。

  第十一条 企业可根据富余职工的特长,在本市、县范围内帮助联系接收单位,调动或组织支援、借给用人单位,职工应当服从组织安排。职工支援、借用到用人单位期间,其工资、奖金、劳保福利等,均由用人单位和原单位协商确定。在支援、借用期间,如本人要求,双方单位同意,可正式办理调动手续。

  第十二条 经本人申请,企业批准,富余职工中原固定职工可办理停薪留职手续,停薪留职时间不得超过两年。停薪留职期间,企业和职工应当按时缴纳社会保险费,企业向社会保险机构交纳的部分由职工本人承担,对不按期缴纳情节严重的,企业可按自动离职处理。

  第十三条 富余职工申请辞职的,经企业批准,可办理辞职手续。对经批准辞职的富余职工,由企业发给一次性生活补助费,其标准按其工龄长短确定,工龄每满1年,发给本人1个月的标准工资但最高不超过6个月的标准工资。对未经批准擅自离职的,企业可根据法定程序作除名处理。

  第十四条 各级劳动行政主管部门和企业主管部门应当做好富余职工的余缺调剂工作。及时掌握关提供余缺信息,为余缺双方服务。新扩建企业需要新增工人或向社会招聘专业人员时,一般按照先调剂、后招收的原则,通过劳动力市场从其他企业富余职工中挑选,如不能满足需要时,再从社会上招收。

  第十五条 富余职工由企业安置和调剂确有困难到社会待业的,参加待业保险企业的职工在待业期间享受待业救济。劳动行政主管部门应当加强对待业职工的组织管理,采取转业训练、生产自救和职业介绍等服务措施,促进其再就业。

  第十六条 本办法自发布之日起施行。