浅论我国劳动教养制度的立法完善
陈 艳 青＊
【内容提要】劳动教养制度是我国法律制度的组成部分之一，但是目前并不完善。本文就劳动教养制度的立法完善作了探讨，文章分为三部分：第一部分分析了当前劳动教养制度存在的问题，包括劳动教养的法律依据不充分，劳动教养制度与我国其它法律制度和国际人权公约的矛盾与冲突，以及劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性；第二部分阐述了进行劳动教养立法完善的重要意义；第三部分是劳动教养立法完善应该注意的问题：劳动教养法律制度定性要科学明确，未来劳动教养法的实体和程序都要合乎正义，体现公平。
一、我国现行劳动教养制度存在的问题
（一）劳动教养制度的法律依据不充分
劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的，是一项政策性措施，《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立。尽管在1957年全国人大常委会不享有立法权，《决定》是由国务院制定的，也不能算严格意义上的法律，但他把中央内部指示用法律的形式确定、公布于众，确立了劳动教养这项法律制度。此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》。国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养法律制度的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。《决定》和《补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，不像是一部单行法，而更像是一份政策性文件。1982年国务院又批转了公安部的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的
部门规章。以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。 “劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律依据。
（二）现行劳动教养制度与我国其他法律制度存在较大矛盾
现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。
（三）劳动教养制度和我国参加的国际人权公约相冲突
我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。
（四）劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性
自劳动教养制度创立以来，我国立法机关制定和颁布了不少含有劳动教养的法律法规，行政机关也制定、颁布、批转了不少关于劳动教养的行政法规和部门规章，执法机关也对劳动教养工作制发了大量的司法解释和规范性文件，可谓“法出多门”。然而，从内容上看，绝大多数是实体规定，程序规定几乎为零。就其实体而言，有些规定过于原则，抽象，不具有可操作性，实践中难以把握；有些规定过于直接、具体、不具有前瞻性，现在看来有的已明显滞后；另外还有些规定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至与基本法律的规定相抵触。这些问题的存在使劳动教养法律规范缺乏统一性。
正是由于劳动教养法律规范缺乏统一性，使得公安部门适用劳动教养和劳教机关执行劳动教养过程中存在很大程度上的随意性。劳动教养机关在审批和执行劳动教养过程中缺乏统一的标准，难以对案件作出公平、公正的处理。在执法过程中，常常会出现罪错性质、情节基本相同的行为人，而被决定劳动教养的期限却悬殊一年甚至两年的情况，这样的结果不仅影响了法律尺度的统一，执法的公平、公正，而且也影响了劳动教养的执行。对处罚过轻的起不到教育警示的作用，相反还会纵容犯罪；对处罚过重的，会使被劳动教养人产生抵触情绪，不安心服教，闹申诉，既给劳动教养执行机关增加了教育转化难度，又给法院增加了诉讼成本。另外由于执法上存在随意性，也为司法腐败提供了生长的土壤，在现实办案过程中存在不少由于缺少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑的不正常现象。
二、劳动教养制度立法完善的重要意义
1、劳动教养制度立法完善是完善社会主义法律体系，实现依法治国的需要
劳动教养制度是我国法律制度组成部分之一，其完善与否直接关系到我国社会主义民主法制建设能否取得胜利的关键之一。劳动教养制度时是我国社会主义法制建设的一项创造，也是一项有中国特色的法治实践。几十年的历史发展证明，这一项制度的建立与发展符合我国预防和治理违法犯罪的客观需要。江泽民同志在十六大报告中提到到二O一O年要形成中国特色社会主义法律体系。要形成中国特色的法律体系，必须先完善中国特色的劳动教养制度，这是当务之急。并且随着我国依法治国进程的加快，劳动教养制度已经不能适应时代的发展，立法工作已滞后于社会主义法制建设进程和劳动教养工作实践。我们要实现依法治国的目标，就必须对劳动教养制度进行立法完善。
2、劳动教养制度立法完善是维护劳教人员合法权益的需要
劳教人员作为国家公民其合法权益理应受到保护。虽然我国在劳教工作中实行“教育、感化、挽救”工作方针和“像父母、像老师、像医生”的“三像”政策，但是在实际工作中，由于历史的原因各种侵犯劳教人员权益的现象到处可见，如：公安机关在办理劳动教养案件时，行为人没有知情权；执行劳动教养过程中，劳教人员对延期以外的处罚没有诉权等等。这些都严重侵犯了劳教人员的合法权益，使劳教人员是欲辩无据，欲诉无门。这就需要一部完整、系统的法典对之作出详尽的规定，对劳教人员的权益予以确认和保护。从而在根本上杜绝因法律漏洞而造成的侵犯人权的现象。
3、劳动教养制度立法完善是适应国际人权领域斗争的需要
西方敌对势力一直把劳动教养作为攻击我国法律制度和人权状况的借口，加快立法，完善劳动教养制度是对他们的最好还击。西方敌对势力攻击我国劳动教养制度的三个焦点是（1）关于劳动教养制度本身的攻击；（2）关于劳教人员劳动状况的攻击；（3）关于劳教企业产品参与市场和组织劳教人员出卖劳务的攻击。尤其是对劳动教养制度本身的攻击尤为强烈，他们认为，公民犯了法就要坐牢、蹲监狱，相应地就可以剥夺其政治权利和人身自由，而作为行政措施的劳动教养制度却对那些并不构成犯罪的公民同样限制了人身自由，还强迫他们劳动，是一种侵权行为。我们要适应国际人权领域的合作与斗争形势，向国外展示我国劳动教养制度的法制文明，就必须理顺劳动教养法律体系，完善劳动教养制度。
4、劳动教养制度立法完善是实现分权制衡的需要
当前对一名公民适用劳动教养，公安机关自己抓，自己批，复议还是自己看，缺乏必要的权力监督和制约。因此，从当前劳教制度的特殊性出发，迫切需要建立起公安机关办案，人民法院审理判决，检察机关对公安机关办案、人民法院审理、司法行政机关执行及提请复核等制度。通过这些制度的建立，打破公安机关对劳动教养决定的集权制，实现分权制衡。但是建立这些法律制度涉及到公、检、法、司等部门之间的职责分工，已经超出了行政法规和部门规章的调整范围，逐一由权力机关通过单行决定已不可能实现，只有依赖于制定一部劳动教养法典解决。
三、劳动教养制度的立法完善
（一）劳教立法对劳动教养制度要定性明确，定位准确
性质不明是制约劳动教养向前发展的一个重要原因，对劳动教养进行定性是完善劳教法律制度的关键。劳动教养制度自从创建以来,迄今还没有一个正式的“说法”。创建初期,国务院《关于劳动教养问题的决定》规定:“劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法。”可见劳动教养的性质被看作是一种强制教育措施。但是从目前我国劳教工作的实践看,特别是《行政诉讼法》实施后,公安部和最高人民法院先后制定了贯彻实施意见,进而明确把劳动教养列为一种行政处罚。因此,与创建时相比,劳动教养的法律性质已发生了实质性的变化,不再是安置就业的一种办法,而成为打击处理违法行为的一项重要手段。因此,笔者建议在修改和完善劳动教养法律制度时,首先要明确劳动教养的法律性质。为了防止劳动教养法律成为“准刑法”,应明确坚持劳动教养作为一种行政处罚的性质,将其归入行政法范畴。目前,有些人认为把它归入行政处罚,会与《行政处罚法》某些规定相矛盾。笔者认为,虽然《行政处罚法》中列举的处罚种类没有劳动教养,但它有两条弹性条款。《行政处罚法》第八条第七项规定:“法律、行政法规规定的其他行政处罚”;第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚”。这就为把劳动教养作为一种行政处罚提供了法律依据。
劳动教养的法律地位问题是完善劳动教养制度，进行劳教立法亟需解决的另一个问题。劳动教养的法律地位很重要,而目前我国法律处罚体系不完备,法律地位不明确。从《刑法》和《治安管理处罚条例》的规定情况看,二者规定的处罚期限大体衔接。维护社会治安的处罚体系在形式上似乎是完备的,轻的由治安管理处罚制裁,重的由刑罚制裁。但二者所调整的法律关系并不协调。《刑法》中规定犯罪行为有近400种,与《条例》规定的７７种行为有较大的差异。《刑法》和《条例》在违法犯罪行为规定上存在“空档”是劳动教养得以存在的法律基础。事实上,那些“大法”管不到,“小法”管不了,“大法”不犯,“小法”常犯,屡教不改,不够刑事处罚,给予治安处罚又太轻的大有人在。他们对社会治安构成了威胁,应有相应的处罚。劳动教养作为一种行政处罚措施,显然要比治安处罚严厉得多,所以,它只能是介于刑罚和治安处罚之间的一个处罚层次。这就需要在制定劳动教养法时明确《劳动教养法》与《刑法》和《治安处罚条例》之间的关系。《劳动教养法》应作为连接《刑法》和《治安管理处罚条例》之间的一座桥梁。因此,《劳动教养法》的立法形式应作为全国人大常委会通过的法律,以便与《治安管理处罚条例》衔接。
（二）实体和程序都要体现公平，合乎正义
法律的最优秀的品质是公平与正义，江泽民同志在十六大报告中指出：“社会主义司法制度必须保障全社会实现公平和正义。”作为限制或剥夺公民人身自由的劳动教养制度是以实现社会防卫为目的的，所以劳动教养立法应遵循国家优位理念，维护国家利益。未来的劳动教养立法在实体和程序上都要充分体出公平与正义。
1、实体规定应当内容明确、体例完整
劳动教养立法应有科学的态度，对现行的劳动教养法律制度进行全面的梳理，取其精华，去其糟粕，破旧立新。不能纯粹为“立法”而立法，要对劳动教养的立法原则，法律依据，劳动教养的性质、地位，劳动教养适用的范围、对象，期限，以及劳动教养的法律监督，劳教人员的权益保障等实质性问题制定出明确的法律条文，作出明确的规定。在相关问题的处理上要考虑周全，注意好与其它法律制度的衔接。在立法体例上，可参照《刑法》，原则性的、概括性的规定在“总则”部分，违法犯罪的构成及适用标准、期限等具体规定，在“分则”部分详细列出。
2、程序设置应当司法化
要通过适当的简易司法程序,决定是否对行为人实行劳动教养。公安部门的治安机关负责对有轻微违法犯罪行为的治安案件进行调查,认为需要收容劳教的,应在规定的期限内向人民法院起诉。省、自治区、直辖市和大中城市的人民法院设立“治安法庭”,受理公安机关诉请劳动教养的治安案件,开庭审理并作出是否将被告人收容教养的判决。法院开庭审理治安案件应通知检察院,检察院认为必要时,可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护;不服一审判决的,有权上诉。上一级人民法院的裁决为终审裁决。
参考书目：
1、李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年第1版。
2、周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1999年第1版。
3、李贵连主编：《二十一世纪中国法学》，南京大学出版社1998年第1版。
4、夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997年第1 版。
5、常兆玉主编：《劳动教养管理学》，中国人民公安大学出版社1999年第1 版。
6、《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年第1版。
7、张丽主编：《劳教工作人民警察基本素质教育读本》，知识产权出版社2000年第1版。
湖南省农村可再生能源条例
湖南省人大常委会
湖南省农村可再生能源条例
(２００５年１１月２８日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过)
湖南省第十届人民代表大会常务委员会
公 告
第５３号
《湖南省农村可再生能源条例》于２００５年１１月２８日经湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，现予公布，自２００６年３月１日起施行。
湖南省人民代表大会常务委员会
２００５年１１月２８日
第一章 总则
第一条 根据《中华人民共和国可再生能源法》和其他有关法律的规定，结合本省农村实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内开发利用农村可再生能源以及从事相关管理活动，适用本条例。
本条例所称农村可再生能源，是指农村的生物质能、太阳能、风能、微水能、地热能等非化石能源。
第三条 农村可再生能源的开发利用坚持因地制宜、综合利用，政府引导与市场运作相结合，经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则。
第四条 县级以上人民政府主管农村能源工作的部门负责本行政区域内农村可再生能源开发利用的监督管理，所属管理机构负责具体工作。
县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责负责本行政区域内农村可再生能源开发利用的有关监督管理工作。
乡镇人民政府在上级人民政府主管农村能源工作部门的指导下，做好本行政区域内农村可再生能源开发利用的有关工作。
第二章 推广应用
第五条 县级以上人民政府及其主管农村能源工作的部门、乡镇人民政府应当开展利用农村可再生能源和节约能源的宣传教育，普及有关知识，推广新技术、新产品，为开发利用农村可再生能源提供指导和服务。
第六条 各级人民政府应当根据农村实际情况因地制宜地推广下列可再生能源技术：
(一)沼气综合综合利用技术和生产生活污水沼气厌氧发酵技术；
(二)生物质气化、固化和液化等技术；
(三)太阳能热水、采暖、干燥等技术；
(四)利用地热能种植、养殖等技术；
(五)微水能发电及其他利用技术；
(六)风能利用技术；
(七)其他可再生能源技术。
第七条 县级以上人民政府及其有关部门应当结合农业结构调整建设沼气利用工程，发展沼气生态农业。
各级人民政府应当按照沼气开发利用规划，引导、鼓励、扶持、组织下列地区重点建设沼气利用工程：
(一)血吸虫病疫区；
(二)畜牧业相对集中中发展地区；
(三)生活污水未纳入污水处理管网统一处理的地区；
(四)农村贫困地区、少数民族地区。
第八条 大中型畜禽养殖场应当优先采用沼气环保能源技术。
鼓励采用沼气厌氧发酵技术处理生产生活污水。没有修建污水处理厂的集镇或者污水管网未能覆盖的地方，应当优先采用沼气厌氧发酵技术处理生产生活污水。
第九条 秸秆资源丰富的地区，当地人民政府及其有关部门应当加强对秸秆综合利用的指导，有计划地示范推广秸秆气化、固化等技术。
第十条 鼓励有条件的村(居)民小区、机关、学校、敬老院、医院等采用太阳能供热采暖等技术。建设单位、房地产开发企业在建筑和设计施工中应当根据业主的意见为利用太阳能提供必备条件。
第十一条 在有地热能、微水能、风能的地区，当地人民政府及其有关部门应当采取扶持措施，试点示范，促进开发，推进综合利用。
第十二条 县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府应当在农村推广先进适用的省柴节煤灶以及制茶、烤烟、砖瓦生产等方面的节能技术。
用能单位和个人应当逐步淘汰或者改造高能耗设备和工艺。以薪柴为生活能源的农户应当采用节柴技术，减少薪柴消耗。
第三章 保障措施
第十三条 各级人民政府应当将农村可再生能源的开发利用纳入国民经济和社会发展计划，与农村卫生保健、环境保护等工作统筹规划，配套实施。
县级以上人民政府应当将农村可再生能源技术和产品的科学技术研究纳入科技发展规划。
县级以上人民政府主管农村能源工作的部门应当定期开展农村可再生能源资源调查，会同其他有关部门编制农村可再生能源开发利用规划，报同级人民政府批准。
第十四条 县级以上人民政府应当设立农村可再生能源发展专项经费，列入同级财政预算。
县级以上人民政府有关部门应当按照省人民政府的规定，安排部分专项资金用于农村可再生能源的开发利用。
第十五条 各级人民政府按照国家有关规定，将农村可再生能源技术推广纳入农业技术推广体系，建立健全技术服务网络，加强农村可再生能源科学研究、技术指导和培训、信息咨询、安全管理等公益性的服务。
第十六条 各级人民政府应当鼓励各种经济主体参与农村可再生能源的开发利用和技术推广，依法保护开发利用者的合法权益，推动农村可再生能源的发展。
第十七条 各级人民政府应当鼓励企业、科研单位、高等院校、群众性科技组织和个人研究开发农村可再生能源技术和产品，加快成果转化。
各级人民政府应当鼓励单位和个人应用农村可再生能源技术和产品。
第十八条 开发利用农村可再生能源享受下列优惠：
(一)经有关主管部门认定属于国家可再生能源产业发展指导目录的项目或者属于高新技术的项目，依照国家和省人民政府的有关规定，在资金、信贷、税收、引进利用外资等方面给予扶持；
(二)农户利用自留地、住宅周围空闲地建设户用沼气池，不需办理建设用地审批手续；
(三)农户自用地热能，免缴矿产资源补偿费。
第四章 监督管理
第十九条 县级以上人民政府主管农村能源工作的部门履行下列职责：
(一)贯彻实施农村可再生能源的法律、法规和政策；
(二)开展资源调查，组织编制、实施农村可再生能源开发利用规划；
(三)组织指导农村可再生能源科学技术开发、新技术引进、推广；
(四)指导农村可再生能源服务体系建设、开发利用项目的实施；
(五)会同有关部门执行农村可再生能源技术和产品标准，协同质量技术监督、工商行政管理部门进行质量监督和市场监管；
(六)法律、法规规定的其他职责。
第二十条 推广农村可再生能源新技术，必须进行试验，经有关部门鉴定证明其技术先进、安全可靠、经济合理后方可推广。
第二十一条 开发农村可再生能源、应当执行国家标准、行业标准或者地方标准；没有国家标准、行业标准或者地方标准的，应当制定企业标准并报当地人民政府标准化主管部门和主管农村能源工作的部门备案。
第二十二条 从事农村可再生能源开发利用和农村节约能源工作，属于国家实行就业准入职业的，必须取得相应职业资格证书，方可上岗。
第二十三条 从事大中型农村可再生能源工程设计、施工的单位，应当按照有关法律、行政法规的规定取得相应资质证书，并接受人民政府主管农村能源工作部门的监督管理。
第二十四条 从事农村可再生能源工程设计、施工的单位，应当遵守有关技术规范进行设计和施工，保证质量和安全。
第二十五条 兴建下列大中型农村可再生能源工程，建设单位在设计完成后应当将设计方案报县级以上人民政府主管农村能源工作的部门备案：
(一)单池容积５０立方米以上或者总池容积１００立方米以上的沼气工程；
(二)日供气量５０立方米以上的生物质气化工程；
(三)集热面积１００平方米以上的太阳能集中供热系统；
(四)１０千瓦以上的太阳能光电站和风力发电站。
县级以上人民政府主管农村能源工作的部门，对报备案的设计方案发现有不符合技术安全要求的，应当督促建设单位予以改正。
第二十六条 县级以上人民政府主管部门农村能源工作的部门应当协同同级质量技术监督、工商行政管理部门，对本地区生产、销售的农村用能产品进行监督检查。
第二十七条 鼓励农村用能产品的生产者按照有关法律、法规的规定申请节能质量认证。未经认证的，不得在其产品和产品包装上使用节能质量认证标志。按照国家规定应当标注能源效率标识的农村用能产品，应当按照规定标注能源效率标识。
禁止生产和销售国家明令淘汰的农村用能产品。
第二十八条 销售农村可再生能源产品或者提供技术服务的单位和个人，应当对所销售的产品质量和所提供的技术负责，并向用户传授安全操作知识，提供售后服务。
第五章 法律责任
第二十九条 违反本条例第二十二条、第二十三条规定，未取得相应职业资格证书、资质证书从事相关职业或者从事大中型农村可再生能源工程设计、施工的，由县级以上人民政府主管农村能源工作的部门会同有关部门责令改正；拒不改正的，由有关部门依法进行处罚。
第三十条 沼气利用工程未达到设计、施工标准或者质量要求的，承担设计、施工的单位应当采取补救措施；给用户造成损失的，应当予以赔偿；造成质量事故或者伤亡事故的，由县级以上人民政府主管农村能源工作的部门协同有关部门依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 县级以上人民政府主管农村能源工作的部门和其他有关部门的工作人员在农村可再生能源监督管理工作中有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 违反本条例其他规定，法律、法规规定应当给予处罚的，由有关部门依照有关法律、法规的规定给予处罚。
第六章 附 则
第三十三条 本条例自２００６年３月１日起施行。
