司法资源滥用存在的原因与对策
肖文军
市场经济是发达的商品经济，是高度组织化的商品经济，是法制的经济。1就是这样一种经济，网罗了所有人的生活，把人们的生活带入日益高节奏、高效率、高信息流的社会。司法活动无法避免参与其中，市场经济要求司法活动必须跟上市场经济高效运作，符合市场经济规律。司法人才断层、司法经费紧张等等问题又现实的摆在法院面前。在这样大背景下，要求司法资源必须得到合理的利用。但要严格定义司法资源是什么，是一件困难的事，至少可以得出，司法资源是社会资源的一部分，它应包括司法机构、司法人员和与司法活动相关财政保障资源。从而可以得出，利用司法资源，必须有司法人员人力资源与财政资源的耗损。司法资源具有资源的特征稀缺性，是限的，有投入，并不能无限支取。滥用《现在汉语词典》解释为胡乱地或过度地使用。因为司法资源的稀缺性，探讨司法资源的滥用才有意义。
司法资源滥用具体表现为，1、在没有通过其他纠纷解决前，直接选择进入司法程序，司法活动具有最终裁量性，因此在司法途径之前，社会应有其他途径解决，司法是最终无可奈何的选择，在行政诉讼表现为，可先行复议，不经复议起诉，民事诉讼表现小额诉讼增加，当事人不经调解、协商途径等等；2、非法院主管案件，诉诸法院，在行政诉讼中，行政主体行为是否为行政行为，不管行政行为是否为内部行政行为，是否行政行为是否对相对人的权利与义务有影响，民事诉讼中，明知不可诉而诉，无理之诉；3、反复缠诉，一案一审再审，司法无权威，不具有最终裁量性。4、执行难，对执行难的错误认识，有执行能力案件经多次执行不能执行，无执行能力案件用尽措施，不及时终结，反复执行。
一、司法资源滥用存在的原因：
一是对法律期望值太高，法律宣传缺失，法律界过分宣扬法律途径是解决纠纷的最好途径，强调“为权利而斗争是对自己的义务”，2“主张权利是对社会义务。”3传统“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，遭到法律人的无情讽刺，认为这与法治理念格格不入，甚至有法官认为亲兄弟明算帐，有纠纷上法庭是法治社会进步，案件数多少一直是法院考评法官工作的重要指标。 “我要求法律”4成为一部分缠访缠诉的人生信仰，致使一些本应该在民间解决的纠纷，一此本应该息事宁人的纠纷进入法院，不计成本的小额诉讼，宁可输钱不输气的官司，花几千元、几百元钱请律师打争议几百元的诉讼在法院常见，这种诉讼即使胜诉了，虽有个说法也是没个说法，《秋菊打官司》正是这个理念下的产物，讨个说法，秋菊最后的失落，不是因为法治与传统社会格格不入，而是这种理念与法治理念和传统不符，走向了另一个极端。家长里短的纠纷，本应是“父子没有隔夜仇，夫妻床头打架床尾和”，这类纠纷讨个说法，正是法治观念的缺失，有道是青官难断家务事，司法途径更多的成为当事人的心结，难以消除。
二是法律信仰缺失，与法律期望值太高相反，对法律的信仰缺失，这种缺失往往表现为对人的不信任，更为直接的说对当代司法机关和法官的不信任，未成诉讼先查法官户口的事，尤为普遍，更有甚者法官的祖宗三代也能查个明明白白。胜诉则法官青天，败诉则法官不公。不仅当事人如此，法官本身对法律信仰的缺失更为可怕，如“法官的权威在于公正，没有公正就没有权威”看视冠冕堂皇的道理下，也隐藏一个大的法治悖论，公正与权威本是司法的两面，没有权威哪来公正，法官点评其他法官判决书，将自己对法律理解和处理意见带入其他法官之中，法律如此博大，不同观点为常事，正如卡多佐所言“我们也许会尽我们的之所愿地努力地客观地理解事物,即使如此,我们却永远不可能用任何他人的眼睛来理解这些事物。”5同案同判只不过是乌托邦式理想，永远不可实现，如此点评判决书，给败诉当事人一丝希望，更多给了是当事人对司法的失望，寄希望于遇见贤人或包青天式的法官，所以上访缠诉不断，司法最终裁量权在这些法官和法律人眼中并未形成，法官没有正确的法律信仰，又如何能要求百姓尊重司法权威，所以肖扬院长最近几年关注司法权威的构建正是抓住了法院主要矛盾。
三是诉讼制度设置不合理。1、司法资源是有成本的，正因为如此国家要收取诉讼费，至少有以下几点好处，1）、避免当事人滥用司法资源，司法机关的设立是为全社会而设立，司法资源是全社会的资源，任何人利用这种资源都应支付一定的成本，诉讼需要慎重，毕竟是有成本；2）、减少当事人被诉的风险，与滥诉相对的，就是被别人诉的可能性降低。以上两点体现了息诉的法治理念，符合司法最终裁量性，当事人只有先通过其它途径解决纠纷，才是最为经济的，司法途径永远不会是最经济的解决纠纷的途径，诉讼不会是解决纠纷的最好途径，只有在没有其它途径可选择时，才应考虑的。新的诉讼收费办法，大有提倡小额诉讼之意，小额诉讼收费的降低仅是当事人诉讼成本的降低问题吗？可没看到司法成本增加必然，社会为此付出更多人力财力，在行政诉讼中需要很高成本的投入，过多考虑相对人利益，造成了原告低成本，行政主体行政执法成本增加，司法资源高投入的诉讼，民法公法化、商法公法化等诸多原因，现阶段民事行政交织在一起的诉讼日益增多，涉及第三人的行政诉讼中，原告进入诉讼的低门槛，就意味着诉讼地位不仅高于被告，也高于平等主体的第三人，行政诉讼主体地位不对等，行政诉讼不仅没有成为真正需要解决问题当事人的正当途径，反而成为那些不需要人的充分利用起来，或通过行政诉讼解决民事纠纷主要途径，可以提高胜诉的几率和诉讼费用风险。新收费办法低保户等诉讼费用无条件免收，权利不加限制，没有约束的权利都容易被滥用，不管是公权力还是私权力都是如此，如某法院一年受理某低保户案件仅行政诉讼案件8件，上诉6件，法官疲于应付，至少我们应重新审视新的诉讼收费办法真的合理。2、执行难问题，执行难是一个社会问题，一个社会诚信和法院诚信的问题，应本文所探讨的是司法资源问题，故仅局限于滥用一词谈执行难，难执行案件无终了时，无非三种原因，一是有执行能力，被执行人不执行，二是无执行能力要继续执行，三是有执行能力，因各种原因法院不执行。正确区分执行是真难与假难的问题，对于第二种情形而言，就不应列为执行难，市场和民事活动本身的特点，司法活动不能代替民商风险，法律应将此类案件提供其他途径，如破产，限制高消费，申报财产等等制度，对于第一类和第三类就是社会诚信和法院的诚信问题。3、检察院的民行抗诉和法院主动再审问题，申请再审案件轻易发动，对司法最终裁量权最具威胁的不是当事人，而正是法院和检察院的杰作，审理一案，反复再审，动用了全院的法官全院的书记员，基层法院常有发生，判决如此不稳定，公正与不公正，已经无所谓了，没有了权威，公正还在吗？司法权威早已不复存在，我们不承认法官的认识有限，不能容忍法官的自由裁量权，法官与法官，法官与检察官之间必须高度统一，同案同判，电脑量刑等深得“民心”的“现代”司法理念闪亮登场，法治的理念却又退了一大步。正如卡多佐所说：“它也许并非某一时刻都接受的同一个原则，也并非某个法官在所有时刻都接受的同一个原则。”6不管我们是否承认，法官在审理案件时必然要有法官个人独特的判断因素融于法官的判决之中。
二、解决司法资源滥用的对策，
1、法律宣传力度需要进一步加大，法律宣传模式简单，让百姓所能看到的生硬机械的法条，法律给百姓的感觉仍是深不可测，法国民法典深入人心的不是具体法律，而是法律后面的法治理念，缺少法治理念的宣传，法制宣传必然是苍白无力。物权法的制定，引起全社会百姓关注这部法律，但同时我们看到物权法出台，重庆最牛的钉子户拆迁案又进社会的视野，如何正确引导社会看待权利观，正是我们法律所要做的。法治的社会一定是普遍宽容与理性的社会，一个斤斤计较的社会必然是一个诚信普遍缺失的社会，至少宽容与理性传统道德观的缺失的社会，不可能发展法治社会，无诉传统需要我们重新审视，法治社会应是一个多途径解决社会各类纠纷的社会，而诉讼则是这些途径中最糟糕与无奈的选择，因为这时需要公权力进入私法领域。
2、规范法律服务市场，法律服务市场的紊乱造成后果，不正当的竞争普遍存在，宣扬不正当的诉讼观，1）、有案必办，致使一些本应通过其他途径或不属于通过途径解决的纠纷进入司法途径，律师更多是为自己的收入与名声着想；2）、对外称与某法院关系拉案源，败诉原因自然是关系不到，法官不公了，这种适应熟人社会、人治社会与市场经济运作模式格格不入，不利于律所和律师的发展，我们所看到的成功律师未必是优秀的，而是人际资源雄厚，法学理论精通的律师未必是个好律师，同时又给法院信用带来负面影响。
3、法官职业化，规范法官职业道德，减少与当事人接触，这点与马锡五、金桂兰审判方式格格不入，拉家常拉关系的调解方式确能做到息事宁人，化解纠纷的作用，可负面作用同样不少，运用不当，适得其反，在法官之间没有可借鉴的模式，即使有借鉴因法官不同而千差万别，适应于低效的熟人社会。我们要看到司法必须走到现代化，司法活动的礼仪必须要确立，司法活动必须要专业化、规范化、程式化，适用高速发展的市场经济，法官远离交际社会，在一段时间可能会取的相反的效果，与国人熟人社会观念不相符，国人总希望法官与自己关系近些，但从长远看，必然是明智的选择，让社会知道法官眼里只有抽象人和平等人，没有人可以通过某种途径而获得法律之外的利益。
4、司法最终裁量权的确立。司法最终裁量权，至少有两个含义，一是在通过司法途径解决纠纷前，应有其他解决纠纷的途径，如谢晖教授所言，应有自治和他治；二是通过司法途径解决后，具有终局性，社会不再提供也不应提供其他任何救济途径，这点也许与法院世纪主题“公正与效率”颇有争议，法官动员建议当事人上访，在法官之中常有发生，更有甚者法官亲自上访。美国联邦最高法院的一位大法官“不是因为我的判决是正确的,所以它才是终局的，恰恰相反，因为我的判决享有终局性，所以它是正确的。”而我们法官大多缺少这样意识，法官应将不同观点处理意见带入生效判决点评中，时有发生，甚至有好事法官愿拿自己判决给专家点评。司法独立问题又因此摆在我们的面前，“有治法，尚需有治人”的观点不仅适用人治社会，在法治社会仍有其合理的内核，法官的素质问题同样是个大问题，提高法官门槛，法官终身制，法官年龄适时老龄化，正是对这个时代的回应。(待修改)
（未经作者本人同意，不得转载）
参考书目：
1、《商法教程》顾功耘主编 上海人民出版社 2001年9月第1版
2、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译 中国法制出版社 2004年11月第1版第23页
3《司法过程的性质》[美]本杰明.内森.卡多佐著 苏办译 商务印主馆 1998年11月第1版第3页第2页
4《法治讲演录》谢晖著 广西师范大学出版社会 2005年12月第1版
注释：
1、《商法教程》顾功耘主编 上海人民出版社 2001年9月第1版第15页
2、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译 中国法制出版社 2004年11月第1版第23页
3、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译2004年11月第1版第50页
4、《为权利而斗争》[德]鲁道夫.冯.耶林著，胡宝海译2004年11月第1版第63页
5、《司法过程的性质》[美]本杰明.内森.卡多佐著苏办译1998年11月第1版第3页第2页
6、《司法过程的性质》[美]本杰明.内森.卡多佐著苏办译1998年11月第1版第2页
广州市剧毒物品安全管理规定
广东省广州市人民政府
广州市剧毒物品安全管理规定
广州市人民政府
第一章 总 则
第一条 为加强剧毒物品的安全管理，保障社会主义经济建设和人民生命财产的安全，根据国务院发布的《化学危险物品安全管理条例》以及《中华人民共和国治安管理处罚条例》，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称剧毒物品，是指少量侵入人身即能致人死亡的物质，包括氰化物、砷化物、汞化物、硒化物、铊化物、铍化合物、生物碱以及公安部门规定的其他剧毒物品和剧毒气体。
第三条 凡在本市生产、储存、购销、运输、使用剧毒物品的单位和个人，均应遵守本规定。
第四条 凡在居民住宅区、自然保护区和名胜古迹、风景游览区以及交通要道、高压输电线路、输油管道等重要设施的规定范围内，不得建剧毒物品的工厂、仓库。凡已建成的，要限期调整或搬迁。
第五条 凡接触剧毒物品的人员，必须懂得剧毒物品的性能和保证安全的知识严格遵守操作规程和安全管理制度。各有关单位要根据需要设置安全管理机构或配备安全监督员。
第六条 公安机关是剧毒物品安全管理的监督机关，负责实施安全监督和工作检查。主管剧毒物品生产以及劳动、卫生、环境保护和工商行政管理等部门，应各司其职，相互配合，共同做好安全管理工作。
第二章 生 产
第七条 本市剧毒物品的生产，由广州市计划委员会（下简称市计委），根据国家有关规定和经济发展的需要，实行统筹计划，统一布局，归口管理。不得擅自生产。
第八条 新建生产剧毒物品工厂，须经所在区、县人民政府主管生产剧毒物品的部门会同规划、劳动、卫生、环境保护等有关部门审查同意后，报市计委批准，并凭批文和设计图纸，向所在区（县）公安机关申请，取得《剧毒物品安全生产许可证》后方可施工。工程竣工后，经上述审
批部门联合检查验收合格，由工商部门发给营业执照，方能投入生产。
改建、扩建剧毒物品生产工厂，须报市计委批准并经所在区（县）公安机关、劳动、卫生、环境保护等部门审查同意后，方可施工。工程竣工后，经上述部门检查验收合格方能投产。
第九条 生产剧毒物品的厂房，必须按剧毒物品的种类和性能，相应设置防毒、防爆、防火、防盗、防尘、防潮和通风排气、降温以及救护等安全措施。生产过程中的废液、废气、废渣、粉尘等污染物的排放标准及其处理，应严格遵守环境保护部门的规定。
第十条 剧毒物品产品的包装，应经严格检验，保证质量。产品包装不合格的，不准出厂。
第十一条 生产单位如发生中毒、原料丢失等事故时，应采取紧急处置措施，并立即向主管部门和卫生部门以及所在区（县）公安机关报告。
第三章 储 存
第十二条 凡储存剧毒物品（经公安部门批准临时存放的除外）必须修建或设置专用的库、室、柜，并将结构图纸等有关资料，报经区（县）以上主管部门和当地环境保护部门审查同意，送区（县）公安机关核准，领取《剧毒物品储存许可证》后方能使用。
第十三条 储存剧毒物品的库、室、柜，应根据毒品的性质、数量、危险程度与周围人员及生活区保持一定的安全距离。对不符合安全规定距离的库、室、柜，应限期调整或停止使用。
第十四条 剧毒物品的储存管理人员，应严格遵守下列规定；
（一）剧毒物品进、出仓库应经严格查核、登记，做到数目清楚，帐、物相符。
（二）储存不得超过设计容量，堆垛要符合安全规定，通道要保持清洁、畅通。对撒留在地面和垫仓板上的剧毒物品，应及时清理。
（三）对性质相互抵触，易燃、易爆、易变质、易产生毒性外泄或事故处理方法不同的剧毒物品，必须分室、分堆隔离，不得混同存放。对易发生事故的剧毒物品要勤检查，发现事故苗头应及时采取措施。
（四）要加强剧毒物品储存区域的安全管理，健全规章制度，严禁无关人员进入，严禁烟火。
（五）失窃剧毒物品应立即向本单位的保卫部门及所在地的公安机关报告。
（六）对需作销毁处理的剧毒物品应及时造册登记，作出处理方案报上级主管部门批准，并向所在地的区（县）公安机关备案。
第四章 购 销
第十五条 国家对剧毒物品实行购销许可证制度。严禁自由买卖或与它物串换。
第十六条 购买剧毒物品，须按下列程序办理：
（一）省、市直属企业、事业单位（含中央驻穗单位）需购买剧毒物品的，由其上级主管部门审核同意后，向市主管供应部门提出申请购买，并将购销合同副本或凭证送供应地的区（县）公安机关备案。
（二）区（县）属单位（含街道、乡、镇基层单位）及专业户需购买剧毒物品的，由其上级主管部门审核同意后，向购买地的区（县）公安机关申领《剧毒物品购买证》，凭证到指定供应地点购买。
（三）外地单位来本市购买剧毒物品的，须凭当地公安机关发给的《剧毒物品购买证》，到供货地的区（县）公安机关登记鉴证后购买。
第十七条 凡经营销售剧毒物品的单位及个人，须持其上级业务主管部门的证明，经当地的区（县）公安机关批准，发给《剧毒物品销售许可证》，凭证到工商行政管理部门领取《营业执照》后，方可经营。销售剧毒物品时，要填写好《销售剧毒物品登记表》，以备检查。
第十八条 剧毒物品进出口业务，凭外贸部门核发的《剧毒物品进出口许可证》办理。
第五章 运 输
第十九条 运输剧毒物品，须由货主向其所在地的区（县）公安机关领取《剧毒物品运输证》后，方能办理运输手续。
押运人员应懂得剧毒物品的性能，并认真检查装载是否符合安全规定。
第二十条 运输剧毒物品必须严格遵守下列规定：
（一）不得使用自行车、摩托车和翻斗车载运。
（二）不得把性质相互抵触、防护方法不同的剧毒物品混装于一个车厢或船仓内；不得在同一车厢或船仓内载乘无关人员或载运其他易燃、易爆物品；对在同一车厢或船仓内载运少量小包剧毒物品，也须采取严格的分隔措施。
（三）运载剧毒物品进入广州地区，除须持《剧毒物品运输证》外，还须按当地区（县）公安机关指定的时间、线路行驶。如需中途停、泊车、船的，应有专人看管。
（四）运载剧毒物品的车船，不得在人口稠密的闹市区、公共场所以及党、政、军等重要机关附近停留。
（五）运输途中如发生剧毒物品泄漏及其他意外事故，应立即向当地公安机关及环境保护部门报告，并按有关部门的要求，认真进行处理。
第二十一条 剧毒物品的装卸，应严格遵守下列规定：
（一）要在指定的车站、码头装卸；
（二）需有专人负责组织和指挥；
（三）严格遵守装卸安全操作规程；
（四）无关人员不得进入装卸现场；
（五）装卸完毕，应检查作业现场，如发现撒漏，须及时清除、消毒。
第二十二条 严禁随身携带剧毒物品乘坐公共车、船和飞机；严禁在行李、包裹或邮件内夹藏剧毒物品。
第六章 使 用
第二十三条 凡需使用剧毒物品的单位和个人，须持上级主管部门的批文及使用说明书，到所在地的区（县）公安机关领取《剧毒物品使用许可证》。
第二十四条 凡使用剧毒物品，必须遵守安全操作规程，并应有安全防护措施。
使用剧毒物品的人员，每年由上级主管单位培训考核一次，考核合格的发给及格证；不合格的不能上岗。
第二十五条 使用剧毒物品的人员，应严格遵守领取、清退制度。对剩余的剧毒物品，应当天退回原领取地点保管。
第二十六条 任何单位和个人不得擅自动用剧毒物品。
第七章 奖 惩
第二十七条 对执行本规定成绩显著的单位和个人，由当地区（县）公安机关和生产、经营主管部门每年给予表彰奖励。
第二十八条 对违反本规定的直接责任人和单位的负责人，由公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定处罚，触犯刑律者，由司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第二十九条 凡未按本规定办理剧毒物品生产、储存、购销、运输、使用等审批、领证手续的单位和个人，须于本规定公布后三个月内向有关部门补办审批领证手续。
第三十条 各有关单位可根据本规定结合本单位的实际，制订具体实施规则，并报广州市公安局及上级有关部门备案。
第三十一条 本规定由广州市公安局解释。
第三十二条 本规定自公布之日起施行。本市过去有关规定如与本规定不符的，按本规定执行。
1987年11月24日
